【作　　者】
时乐乐，赵 军（教授）

【作者单位】
（新疆大学经济与管理学院，乌鲁木齐 830046）

【摘　　要】

【摘要】 本文利用1994 ~ 2012年新疆财政支农投入数据，计算相关指标度量新疆财政支农投入的南北疆区域差异，运用Theil指数分解法分析区域差异来源和构成。实证研究结果表明：①新疆财政支农投入南北疆区域差异呈现“北高南低”的分布格局；②北疆财政支农投入力度和规模高于南疆；③财政支农投入与区域农业发展水平不相符；④区域内部差异是财政支农投入南北疆区域差异的来源，不同时期区域内部差异的主导力量不同。据此，结合新疆实际，提出缩小财政支农投入南北疆区域差异的对策建议。
【关键词】 财政支农；区域差异；Theil指数

一、引言
农业发展对国民经济建设具有保障性作用。从系统论角度来说，农业是集自然和人工为一体的复合系统，它与工业系统最大的区别在于风险不可控和随机性，因此农业生产发展需要借助外力扶持，这个外力就是“财政”。自改革开放以来，我国的财政职能从最初的“建设财政”转变到现今的“民生财政”，“财政支农”问题一直倍受关注。
我国关于财政支农问题的研究主要集中在四大主题：①财政支农绩效和支农资金效率研究。王胜（2010）评价分税制以来我国地方政府财政支农分级支出绩效，认为西部地区低于全国平均水平。崔元锋等（2006）认为资金结构偏差是我国财政支农整体效率不高的主要原因，应当优化财政支农支出结构，提高资金使用效率（刘穷志等，2009）。财政支农投入产出模式对财政支农资金效率作用有限，关键要有合适的财政支农资金匹配政策（李燕凌，2008，李燕凌、欧阳万福，2011），强化资金管理是关键（杨伯坚，2012）。钟德仁等（2012）和赵璐等（2011）分别从财政支农资金制度改革变迁和区域差异视角解释财政支农资金低效问题。②财政支农与农村经济社会发展。财政支农支出能有效带动农业经济增长（黎翠梅，2009），提高农业技术效率（刘佳等，2014）。由于区域差距、政府支出力度和消费偏好不同，财政支农对农村居民消费影响具有地域性差异（魏建等，2011）。③财政支农规模问题研究。何振国等（2005）对我国财政支农最优规模及其刚性约束进行分析，在此基础上，何振国（2006）建立最优取向增长模型，测算我国财政最优支农总量。胡振虎（2010）认为财政支农投入不能无限增加并测算最优财政支农规模。④财政支农支出的区域差异。黎翠梅（2009）从财政支农投入规模、力度、结构和效率四个方面比较分析我国东、中、西部地区财政支农差异。蒋俊鹏等（2011）对我国东、中、西部三大区域财政支农投入差距进行度量及分解。
纵观我国财政支农问题研究，大多数学者都在探讨财政支农的绩效和资金效率，对财政支农投入的区域差异研究相对较少。随着我国区域经济发展不平衡问题的日益突出，区域财政支农资金在空间上的非均衡投入是我国资源配置和要素投入非均衡分布的一个体现，会直接影响区域经济协调发展。虽然黎翠梅（2009）、蒋俊鹏等（2011）对财政支农的区域差异有所研究，但也只是从全国层面的东、中、西部三大区域进行分析。
据笔者掌握的资料，现有文献少有从省级行政区域内部的地级层面研究财政支农的区域差异问题。财政分税制改革以来，地方政府逐渐居于财政支出的主体地位，被赋予更多的发展本地经济自主权，地方财政支农投入在财政支农总投入中占较大比重，不同地方政府财政支农行为表现不同，因而呈现出区域性差异。新疆属于典型的绿洲经济，各民族大杂居小聚居，经济发展素有“一黑一白”战略，农业经济在新疆经济发展中占据重要地位。在新疆经济发展过程中，南北疆差距问题尤其值得关注，财政支农投入呈现区域非均衡特征。分税制改革以来，新疆财政支农投入的南北疆差异处于怎样的状态？新疆财政支农投入在南北疆区域内部和南北疆之间具有怎样的差异程度？对以上问题的合理回答是本文研究的初衷。同时，本文试图充实财政支农区域差异问题的研究视角，这对于合理配置区域财政支农投入，因地制宜地制定和调整财政支农政策，促进区域经济协调发展具有重要的理论和现实意义。二、新疆财政支农投入区域差异度量
（一）新疆财政支农投入区域差异分布特征
本文研究财政分税制改革以来新疆财政支农投入区域差异问题，因此考察时间范围选择1994 ~ 2012年，空间范围包括新疆14个地级区划，并进一步归类为南疆和北疆。南疆包括5个地级区划：巴音郭楞蒙古自治州、阿克苏地区、克孜勒苏柯尔克孜自治州、喀什地区、和田地区。北疆包括9个地级区划：乌鲁木齐市、克拉玛依市、吐鲁番地区、哈密地区、昌吉回族自治州、伊犁州直属县（市）、塔城地区、阿勒泰地区。为剔除价格变动的影响，文中不同年份的财政支农投入和农林牧渔业产值数据均换算成以2003年价格水平计算。
从新疆财政支农投入的南北疆区域分布来看，财政分税制改革以来，南疆和北疆财政支农投入具有明显差异，呈现出“北高南低”的区域分布格局（见表1）。为消除区域规模影响，本文选择区域农业人口来平均相应区域的财政支农投入，用人均指标比较南北疆财政支农投入。

表1反映了新疆财政支农投入区域差异分布的三个特征：
第一，北疆区域人均财政支农投入高于南疆。从1994 ~ 2012年，南北疆区域人均财政支农投入差距逐渐增大，并呈现出阶段性变化：1994 ~ 2000年，南、北疆的人均财政支农投入差距在20 ~ 40元之间；2001 ~ 2004年，南、北疆的人均财政支农投入差距在60 ~ 100元之间；2005 ~ 2010年，南、北疆的人均财政支农投入差距在150 ~ 600元之间；2011年之后，南、北疆的人均财政支农投入差距扩大到1 000元以上。
第二，北疆区域人均财政支农投入高于全疆平均水平，而南疆区域低于全疆平均水平。南北疆区域人均财政支农投入对全疆平均水平的偏离幅度在逐年增大：1994 ~ 2000年，南北疆区域与全疆平均水平的差距控制在20元以内；2001 ~ 2004年，北疆区域高出全疆平均水平30 ~ 60元，南疆区域低于全疆平均水平20 ~ 40元，可大体认为这一时期南北疆区域与全疆平均水平的差距控制在60元以内；2005 ~ 2007年，与全疆平均水平相比，北疆区域高出90 ~ 200元，而南疆区域低出60 ~ 130元；2008 ~ 2010年，与全疆平均水平相比，北疆区域高出260 ~ 360元，而南疆区域低出160 ~ 230元；2011年之后，北疆区域高出全疆平均水平600元以上，而南疆区域低于全疆平均水平400元以上。
第三，从环比增长速度来看，全疆、北疆区域、南疆区域人均财政支农投入环比增速的方差分别为0.035 9、0.040 4、0.041 1。北疆和南疆区域人均财政支农投入增长的波动均高于全疆总体水平，而北疆区域人均财政支农投入增长较南疆而言相对平稳。综合来看，新疆的南北疆区域财政支农投入尚未形成稳定的增长机制。
（二）新疆财政支农投入力度的南北疆差异
本文选择三个指标比较新疆财政支农投入力度的南北疆差异：财政支农投入占财政总支出的比重、财政支农投入与农林牧渔业总产值的比率、财政支农投入与区域总耕地面积的比率（见表2）。第一个指标反映区域财政支农投入在该区域财政支出中的地位，体现地方政府在财政支出政策中对农业的重视程度。第二个指标反映区域财政支农投入与农业生产的平衡性，体现地方政府财政支农政策的经济效果和相符性。第三个指标反映财政支农投入与农业产区的大小是否匹配，体现地方政府财政支农政策对农业产区的支持程度。
从财政支农投入占财政总支出的比重来看，2011年之前南疆区域高于北疆，之后趋势发生转变。这说明长期以来，南疆各地州的政府在财政支出政策中对支农投入比较重视，但在2011年之后北疆区域财政支农的重视程度逐渐高于南疆，表现出北疆各地州市政府在财政支出中对农业投入的倾斜、重视程度逐渐提高。
从财政支农投入与农林牧渔业总产值的比率来看，1994 ~ 2012年，北疆区域一直高于南疆。说明长期以来北疆区域财政支农投入与农业产出处于一种失衡状态，财政支农投入的经济效果与南疆区域相比不够理想，单位农业产出的财政支农投入要高于南疆。这也反映了新疆财政支农投入南北疆差异呈现“北高南低”的分布格局，北疆区域财政支农投入相对其农业产出水平来说不相符合，资金出现冗余、效率不高。
从财政支农投入与区域总耕地面积的比率来看，1994 ~ 2012年南北疆差异可大体归为三个阶段变化：第一阶段（1994 ~ 1996年），南疆区域每公顷耕地面积的财政支农投入高于北疆；第二阶段（1997 ~ 2006年），南疆区域每公顷耕地面积的财政支农投入低于北疆；第三阶段（2007 ~ 2012年），差异状况与第一阶段相同。这种阶段性变化说明政府对农业产区的财政支农投入尚未形成稳定的机制，支持程度随着特定时期的政策形势发生变化。值得注意的是，用农业人口平均财政支农投入，出现的情况是北疆的人均财政支农投入始终高于南疆，而用耕地面积平均财政支农投入时，南北疆的差异情况呈现阶段性变化。导致这种现象的主要原因在于南北疆区域农业劳动生产率的差异，经过笔者测算，北疆区域每公顷耕地大致需要4人，而南疆每公顷耕地大致需要6人。

（三）新疆财政支农投入规模的南北疆差异
为测度新疆财政支农投入总量和人均财政支农投入的南北疆差异总体水平及其变动趋势，本文选择财政支农投入不平衡指数和人均财政支农投入加权离差系数进行比较分析。1994 ~ 2012年，新疆南、北疆财政支农投入总量和人均财政支农投入的区域差异呈现出阶段性变化（见表3）。

从财政支农投入的不平衡指数来看，财政分税制改革以来，1994 ~ 1995年，财政支农投入的不平衡指数和人均财政支农投入的加权离差系数出现大幅上升，说明在财政分税制改革实施初期，地方政府与以往相比在财政支出方面被赋予更多自主权，对于南、北疆的财政支农投入规模大小存在一个探索阶段，因此在1995年不平衡指数出现一次剧烈波动。1995 ~ 2012年，不平衡指数变化呈现三次周期性波动，第一次在1996 ~ 2000年，第二次在2001 ~ 2005年，第三次在2006 ~ 2010年，其变动周期与我国的每个五年规划运行时间相同，三次变动趋势均呈现“倒U型”，即不平衡指数先上升后下降。这说明政府的宏观调控政策和经济发展战略对财政支农投入的南北疆差异具有较大影响。值得探讨的是，农业发展有自身的特点，农作物培育和牲畜养殖都有其生长周期，土地耕种是一个长期过程，当期财政支农投入不一定会产生立竿见影的经济效果，因此政府在制定财政支农投入政策时应当有长期规划，财政支农投入规模应当因地制宜，不宜随着每一期政府的产业调整政策和当期经济发展目标进行频繁、大幅度变动，这对于农业长期发展不利。从2011年开始，财政支农投入的不平衡指数再次上升，2012年又再次下降，仍然处于波动状态，说明新疆财政支农投入的南北疆差异并未出现收敛征兆。人均财政支农投入的加权离差系数与财政支农投入的不平衡指数相比，变化趋势具有相似的周期性特征。此外自1996年开始，人均财政支农投入的加权离差系数一直在波动性上升，说明新疆南北疆区域的人均财政支农投入差异的变动趋势在不断扩大。
三、新疆财政支农投入区域差异分解
（一）分解方法
为深入考察新疆财政支农投入的区域差异，揭示南北疆区域内差异和区域间差异的变动趋势及变动幅度，本文运用Theil指数分解法对新疆财政支农投入的南北疆差异来源及其构成进行分解。Theil指数分解法包括T和L两个指数分解指标，一般在研究区域差异中多采用Theil指数T指标分解。原始的Theil T指标是以GDP比重加权考察区域经济差异，本文借鉴Theil T 指标的研究思想，对原始公式中的变量进行变换，以财政支农投入比重加权考察新疆南北疆财政支农投入的区域差异，将Theil指数T分解为南疆和北疆两大区域间的差异TB，以及两大区域内的差异TW：
  T=TB+TW （1）  
TB=  （2）  
TW= （3）  
其中，Ti表示第i 个区域内各地州市间的差异：
Ti=  （4）  
说明：Fi和Pi分别表示第i 区域财政支农总投入和农业人口总数；F和P分别表示全疆财政支农总投入和全疆农业人口总数；Fij和Pij分别表示第i个区域内第j个地州市的财政支农投入和农业人口数。
（二）新疆财政支农投入南北疆差异分解
根据Theil指数分解法，本文计算1994 ~ 2012年新疆的南疆和北疆两大区域之间及区域内部财政支农投入差异的Theil T指数（见表4），揭示新疆在地级层面的财政支农投入差异变化的区域构成，以及南、北疆两大区域之间和每个区域内部差异的变化趋势。
由表4可知，其主要特征有以下三个：
第一，从总体差异的Theil指数来看，1994 ~ 2012年新疆财政支农投入的南北疆总体差异呈现两个“倒U型”变化阶段，每个“倒U型”变化阶段的周期为8 ~ 9年。第一个“倒U型”阶段（1994 ~ 2002年），1994 ~ 1998年新疆南北疆财政支农投入的差异不断上升，在1998年达到最高值0.450 8，1999 ~ 2002年差异不断下降，在2002年达到最低值0.188 9，这一阶段财政支农投入的南北疆总体差异变动在分税制改革以来最剧烈。第二个“倒U型”阶段（2003 ~ 2010年），2003 ~ 2006年差异波动上升，2007 ~ 2010年差异稳步下降。这一阶段南北疆财政支农投入总体差异的变动幅度相对第一阶段较缓和。2011年差异有所上升，2012年有所下降。由此可见，新疆财政支农投入的南北疆区域差异虽然一直存在，但是大约在8 ~ 9年会出现差异减小的趋势。
第二，新疆财政支农投入的南北疆区域差异始终受到区域间差异（TB）和区域内差异（TW）的共同影响。从Theil T指数分解的区域间差异（TB）和区域内差异（TW）对比来看，区域内差异（TW）对总体差异（T）的贡献率始终大于区域间差异（TB）的贡献率，历年区域内差异（TW）的贡献率一直在60%以上，说明区域内差异（TW）是总体差异（T）的来源，造成新疆财政支农投入南北疆区域不平衡的主导因素是南北疆区域内部的财政支农投入差异。此外还有一个变动趋势值得关注：1994 ~ 2000年南北疆区域内差异（TW）对总体差异（T）的贡献率在70%至80%左右；2011年和2012年，其贡献率下降至65%左右。这说明南北疆区域内部财政支农投入差异对财政支农投入南北疆区域不平衡的主导力量有所削弱，南北疆区域间财政支农投入差异有所上升，值得今后关注。
第三，从南北疆区域内差异（TW）来看，大体趋势呈现下降，主要原因在于北疆内部差异和南疆内部差异都呈下降趋势。具体分为三个阶段：第一阶段（1994 ~ 2000年），北疆区域内部差异对总体差异的贡献率高于南疆，是导致南北疆区域内差异（TW）的主要原因，进而也是南北疆区域总体差异（T）的主要原因，因此这一时期，北疆区域各地州市之间财政支农投入相对较不平衡，是引起新疆财政支农投入南北疆区域差异的主要因素；第二阶段（2001 ~ 2004年），南疆区域内部差异对总体差异的贡献率高于北疆，这一时期南疆五地州之间财政支农投入相对较不平衡，是引起新疆财政支农投入南北疆区域差异的主要原因。第三阶段（2005 ~ 2012年），这一阶段的变化趋势与第一阶段类似，北疆各地州市之间财政支农投入的不平衡是新疆财政支农投入南北疆差异的主导力量。
（三）新疆财政支农投入南北疆区域内部差异分析
为便于分析和进一步考察北疆内部差异和南疆内部差异的情况，本文根据上述划分的三个阶段，分别测算南、北疆区域内各地州市的人均财政支农投入均值（见表5）。在第一阶段（1994 ~ 2000年），北疆区域内部人均财政支农投入水平较高的克拉玛依是人均财政支农投入水平较低的伊犁州直属县（市）的125倍，是昌吉回族自治州的7倍。在第二阶段（2001 ~ 2004年），南疆区域内部人均财政支农投入水平较高的巴音郭楞蒙古自治州是人均财政支农投入水平较低的喀什地区的5倍，是和田地区的4倍。在第三阶段（2005 ~ 2012年），北疆区域内部人均财政支农投入水平较高的克拉玛依是人均财政支农投入水平较低的伊犁州直属县（市）的38倍，是乌鲁木齐的29倍。

通过对这三个阶段的比较分析，可以发现在南、北疆区域内部财政支农投入配置不合理。北疆区域的克拉玛依和哈密地区长期以来人均财政支农投入水平较高，而伊犁州直属县（市）和吐鲁番地区人均财政支农投入水平较低。克拉玛依是一座石油城市，工业比重高达70%以上，在其经济发展中占主导地位，农业只占很小比重，哈密地区经济发展以二、三产业为主，农业地位不高。相反的是，伊犁州直属县（市）和吐鲁番地区均属农业大区。由此可见，北疆区域的这四个地级区划财政支农投入与其农业发展水平不相符合。南疆区域除克孜勒苏柯尔克孜自治州以外，其余四地州财政支农投入均存在一定程度的不合理。
长期以来，巴音郭楞蒙古自治州的人均财政支农投入水平较高，而阿克苏地区、喀什地区、和田地区的人均财政支农投入水平相比较低，即使从全疆范围来看也属较低水平。巴音郭楞蒙古自治州长期以来产业结构为“二、三、一”的格局，工业为主导，农业相对较弱。阿克苏地区、喀什地区、和田地区的产业发展过程中，工业相对较弱，而农业占有较大比重。由此可见，这四地州的人均财政支农投入水平与其农业发展地位是不相符的。
四、结论与政策建议
（一）结论
本文通过对新疆财政支农投入的南北疆区域差异度量，以及采用Theil 指数T指标分解法对新疆财政支农投入的南北疆区域差异进行分解，比较分析得出以下五点结论：
1. 财政分税制改革以来，新疆财政支农投入具有明显的南北疆区域差异，大体呈现“北高南低”的分布格局。以人均财政支农投入来衡量，1994 ~ 2012年，南北疆区域差异逐渐增大，且北疆区域高于全疆平均水平，南疆区域低于全疆平均水平。南疆和北疆区域的人均财政支农投入增长波动性均高于全疆平均水平，且南疆的波动性更大，财政支农投入尚未形成稳定的增长机制。
2. 从新疆财政支农投入力度的南北疆差异比较来看，北疆区域各地州市在财政支出中对农业投入的倾斜程度要高于南疆，但是财政支农投入的经济效益不够理想，与农业产出水平不相符。财政支农投入随着不同时期政策形势变化而变化，缺乏有效合理的长期规划。
3. 从新疆财政支农投入规模的南北疆差异来看，采用财政投入不平衡指数和人均财政支农投入加权离差系数比较分析，发现财政分税制改革以来，政府每一个五年规划对财政支农投入的南北疆差异变动具有显著影响。新疆财政支农投入的南北疆差异尚未出现收敛趋势。
4. 运用Theil指数分解法对新疆财政支农投入的南北疆差异来源及其构成进行分解，研究发现：新疆财政支农投入的南北疆区域差异存在周期性波动，大约8 ~ 9年其差异会出现一次缩小；新疆财政支农投入南北疆区域差异的来源是南、北疆区域内部差异，而南、北疆区域内部差异的来源在不同时期有所不同，1994 ~ 2000年北疆区域内部差异占主导，2001 ~ 2004年南疆区域内部差异占主导，2005 ~ 2012年北疆区域内部差异占主导。
5. 进一步考察北疆区域内部差异和南疆区域内部差异发现，在南、北疆各自区域内部财政支农投入的空间配置不合理，人均财政支农投入水平与各地州市的农业发展地位不相适应。（二）建议
基于以上研究结论，结合新疆具体实际情况，本文提出以下对策建议，以期对合理配置新疆财政支农投入和缩小南北疆区域差异有所裨益：
第一，新疆应当进一步加大对南疆五地州的财政支农投入。新疆的工业绝大多数分布在天山北坡经济带，而南疆长期以农业为主，与北疆相比，农业人口较多，劳动生产率较低，更加需要财政对农业的大力扶持。财政支农投入的现实情形恰好相反，南疆人均财政支农投入低于全疆平均水平，长此以往，不仅不利于南疆区域的农业经济发展，而且有可能会加剧新疆南北疆区域发展不平衡，对新疆经济社会发展产生不良影响。因此，在今后的财政支农政策中，新疆应当统筹全局，加大对南疆五地州的财政支农投入，缩小南北疆的区域差异。
第二，在全疆建立稳定的财政支农投入增长机制。无论南疆区域还是北疆区域，其财政支农投入增长的波动性均高于全疆平均水平，南疆区域的波动性更大。新疆素有“一黑一白”战略，农业经济在新疆经济发展中具有重要地位，因此在全疆建立稳定的财政支农投入增长机制十分必要，不仅有助于南疆农业扶持的稳定性，而且对全疆农业经济发展具有重要意义。关于如何建立稳定机制，本文给出以下建议：新疆各地州市的基层相关部门应当及时、有效、准确地评估当地农业生产所需的财政投入，并及时反馈上级主管部门；上级主管部门应当做好数据的汇总，历史数据的评价以及未来数据的预测工作及时汇报给总主管部门；总主管部门应当做好评估和统筹安排以及机制运行的组织管理工作，在全疆建立起能及时高效地反馈财政支农投入现实需求的稳定增长机制。
第三，制定财政支农投入长期规划，保持区域财政支农投入的长期性与稳定性。农作物的生长和牲畜的繁殖需要一定时间，有些品种在财政支农投入当期不能产生成效，此外农业人口素质的提高也是一个长期过程，因此应当结合本区域的农业发展长期战略以及实际情况，制定财政支农投入的长期规划。财政支农投入应当保持长期性和稳定性，不宜随政府任职更替和经济周期以及其他产业规划的变动而变动。
第四，南疆五地州的政府部门在财政支出中应当提高对农业的重视程度，加大农业科技教育投入比重，提高农业人口素质。政府部门在财政支出中对农业的倾斜度和重视程度会直接影响财政资金对农业的配置规模，进而作用于农业生产。加大农业科技教育投入，提高农业人口素质，有助于提高农业劳动生产率，对农业生产的科技化和现代化具有积极推动作用，进而有利于提高财政支农投入效率，使有限的财政支农投入获得更多的农业产出。
第五，优化财政支农投入在新疆各地州市的分配。南、北疆区域内部各地州市财政支农投入差异是造成新疆财政支农投入南北疆区域差异的主要因素。财政支农投入存在区域性空间错置和不合理分配。对于克拉玛依这种工业主导型、农业比重较小且发展不具优势的区域，应当减小财政支农投入力度，对于喀什、和田、阿克苏这种长期农业比重较大、发展具有优势的区域，应当加大财政支农投入力度，使全疆各地州市都能获得与本地农业发展水平相适应的财政支农投入，有效提高财政支农投入对农业生产发展的扶持作用。
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【基金项目】 新疆维吾尔自治区普通高等学校人文社会科学重点研究基地——新疆宏观经济预警系统研究基地重大项目“中央财政转移支付与新疆经济社会发展研究”（项目编号：XJEDU010614A02）；新疆大学优秀博士研究生创新项目“基于主导产业选择的新疆产业结构调整研究”（项目编号：XJUBSCX—2013004）