【作　　者】
倪筱楠（副教授） 黄贤环

【作者单位】
（沈阳大学工商管理学院 沈阳 110044）

【摘　　要】

      【摘要】为应对金融危机给我国社会经济发展带来的巨大冲击，地方政府加大了项目的投资。在高政绩、高速发展理念指导下地方政府毫无限制地举债，导致地方政府面临债务危机。本文分析了我国地方政府财政现状及存在的问题，采用实证研究方法设计并分析了地方政府最优财政债务资金结构的决策模型，并根据模型研究结论提出了应对地方政府债务风险的对策和建议。
【关键词】地方政府债务   财政现状   决策模型   债务风险

十八届三中全会决定指出：改进预算管理制度，实施全面规范、公开透明的预算制度；建立跨年度预算平衡机制、以权责发生制为基础的政府综合财务报告制度，以及规范合理的中央和地方政府债务管理及风险预警机制。国内外专家学者试图通过寻找激发地方政府债务危机的原因建立相关的债务危机预警机制，严格防控地方政府债务危机带来的经济衰退和社会的不稳定。本文认为地方政府适度的举债可以有效弥补地方政府财政资金不足，满足地方经济社会的发展，促进社会基础设施建设。但是，地方政府举债运营需要有一个度，寻找一个最合适的举债量成为控制地方政府债务风险的关键。本文试图建立地方政府财政债务资金最优值模型，以期为地方政府确定最优举债数量提供参考。
一、我国地方政府财政现状分析
1. 分税制下地方政府财权和事权不统一。我国财政预算经历了三个阶段：第一阶段国家实施严格的统收统支制度；第二阶段实行分级包干制度；第三阶段实行分税制改革。1994年分税制改革以来，各级地方政府面临着较大的财政资金压力。分税制下地方政府财政收入并不能满足当地社会经济发展的需求。分税制的实施并没有严格划分中央与地方的事权和财权，地方政府的财政收入无法弥补社会经济发展带来的赤字（如图1所示，单位：亿元）。
从图1可以看出，2007年至2012年中央和地方政府的财政收入都有所增加，中央财政收入大于财政支出，出现财政盈余。但是地方政府财政支出的增长远远超过了财政收入，财政资金缺口逐渐增大。地方政府财政资金缺口的增大迫使地方政府不得不对外借款用以维持当地经济社会发展的需要，这就使得地方政府财政债务资金增加，加大了地方政府破产的风险，导致地方政府需要承担债务代理成本和政府破产成本。
2. 我国地方政府财政资金来源有限。我国90%以上财政收入来自于各种税收，成为政府财政资金的主要来源。除税收之外，地方政府财政资金还来源于中央转移支付、非税收收入、债务收入以及其他收入。

从上表可以看出，我国中央与地方政府单独和共享的税收状况，中央政府占有大部分而地方政府只享有小部分小税种的收入。分税制给了地方政府一定的财权，但地方政府的财权依然很薄弱，地方政府财政收入难以满足当地经济社会的发展。正因为地方政府财政资金来源有限，为了满足经济社会发展需求，就必然会产生政府负债，进而带来地方政府债务代理成本和破产成本。
3. 地方政府过度举债带来巨大债务风险。世界性的金融危机使得许多国家出现了政府破产，我国经济社会发展也受到很大的冲击：企业倒闭、社会失业率攀升、出口贸易下降、国内市场疲软等。地方政府为了实现本地区经济社会发展和稳定，大力投入财政资金扩大城市建设，以此解决就业和内需问题。然而，在既定的地方财政收入下，地方政府财政资金根本无法满足自身发展和追求高政绩的需求。为此，地方政府依靠土地作为担保，要求银行向地方政府设立的地方政府融资平台贷款，以满足本地区城建项目发展的需要，提升本级政府领导的政绩（如图2所示）。

审计署2013年对36个地方政府进行审计，结果表明：截至2012年底，36个地方政府本级政府性债务余额38 475.81亿元（政府负有偿还责任的债务18 437.10亿元、政府负有担保责任的债务9 079.02亿元、其他相关债务10 959.69亿元），比2010年增加4 409.81亿元，增长12.94%。从债务形成年度看，2010年及以前年度举借20 748.79亿元，占53.93%；2011年举借6 307.40亿元，占16.39%；2012年举借11 419.62亿元，占29.68%。截至2013年6月底，地方政府负有偿还责任的债务108 859.17亿元，负有担保责任的债务26 655.77亿元，可能承担一定救助责任的债务43 393.72亿元。由此可以看出：我国地方政府债务在不断地增长，而且增长的幅度很大，地方政府面临很大的债务风险。
二、我国地方政府最优财政债务资金结构实证研究
1. 实证研究假设。为使地方政府最优财政债务资金结构实证研究模型具有可操作性，提出以下假设：
假设1：地方政府财政总是无交易费用、无交易成本地获取负债资金。
假设2：地方政府财政资金越多越好，且可以充分利用和带来正的效益。
假设3：地方政府领导具有无限的政绩追求，热衷于建立个人政绩，任何一级地方政府的领导都希望拥有更多的财政资金用于树立个人的政绩。并且这种政绩观是无限的，是不断膨胀的。
假设4：地方政府财政债务资金借贷平衡，地方政府以平等的主体身份向资本市场借贷资金，依据中央平台发行证券或者建立地方融资平台筹集城建项目所需资金。
假设5：没有信息成本，地方政府和市场主体获取的信息是相同的，而且获取的这些信息无费用。
假设6：市场经济条件下，地方政府和一般市场主体一样存在破产的风险。中央政府不会让地方政府无限制地扩大举债规模，如果地方政府债务规模过大导致地方政府破产，中央政府会采取“不救助”的行动。
2. 地方政府价值指标界定。
（1）地方政府无负债价值。按照我国的财政预算体制，我国地方政府财政预算收入一般包含地方政府税收、非税收入、中央转移性支付、负债收入及其他。而地方政府无负债价值顾名思义即为地方政府在不存在负债的时候的价值。一般在无负债条件下，地方政府的价值可以表示为：地方政府无负债价值=地方政府税收+地方政府非税收收入+中央划拨资金+其他（不含负债及负债收益）。也可表示为：Vu=LGT+LGNT+CF+OI。
（2）负债财政效应。地方政府的职能在于给本地区提供公共产品，促进当地社会经济的发展和稳定。地方政府出现财政赤字时，会对外举借债务以满足本地区经济和社会建设所需。地方政府举借的债务越多所能够进行的政府投资建设项目就越多，一定程度上给社会的福利就越多。地方政府负债的财政效应=债务+债务资金项目建设投资收益+社会福利，即：VD（u）=DC+PIG+SW。其中地方政府负债财政效应必然是负债的一个单调函数，而且是一个单调递增的函数。
（3）地方政府负债破产成本。对于地方政府负债破产成本的估计，我国自身社会经济结构和历史因素并没有制定明确的政府破产程序，我国也未出现过地方政府破产的案例。借鉴美国、南非、匈牙利等国家地方政府破产经验，其政府破产程序主要有以下三种：一种是以美国为代表非司法诉讼破产，即债权人不能通过司法诉讼的形式来获取债务人即地方政府资产；第二种是以南非为代表的司法诉讼和行政干预破产程序；第三种是以匈牙利为代表的法定通过诉讼破产的政府破产程序。在此，我们假设了中央对于地方政府破产采取“不救助”行动。
因此，在提倡建设法治社会的条件下，我们采纳匈牙利式的破产程序，地方政府负债破产成本=债务+债务利息+诉讼费+行政重组成本，也即：C1（u）=DC+DI+LF+GRC。
（4）地方政府负债代理成本。地方政府领导作为上级政府和人民的代理人，管理本级政府的大小事宜，当地方政府财政出现赤字时，领导层为了维持本地区的公共产品的提供、维护社会经济发展的稳定，需要对外进行举债。此时，由于地方政府领导的不合理政绩观和私人利益会产生道德风险，地方政府领导通常会举借多于赤字数的债务资金，该部分多余的金额便是地方政府负债的代理成本。
地方政府负债代理成本不同于Jensen 和Meckling（1976）提出的企业代理成本，它是指地方政府出现赤字后地方政府实际举债的数额与地方政府赤字之间的差额，即：地方政府负债代理成本=地方政府实际举债数额-弥补地方政府当期财政赤字最小资金数额。即：C2（u）=AAD-CFD。
3. 最优财政债务资金结构模型推理论证。
（1）无负债资金下的地方政府价值。在无负债资金的条件下，地方政府财政的价值仅仅来自于狭义的财政收入，即不包含负债带来的收益，此时Vu=LGT+LGNT+CF+OI，不用考虑财政负债资金所带来的巨大地方政府破产成本和代理成本。但是，无负债资金条件下，地方政府财政资金难以满足经济社会发展和地方政府发挥行政职能的需要。因此，无负债的财政资金结构下，地方政府不能享受到负债所带来的举债效应。
（2）有负债资金下的地方政府价值。有负债资金下的地方政府价值不仅仅包含来自地方的税收收入、中央转移支付，还包含通过举债获得的举债效应。此时地方政府的价值为：V=Vu+VD（u）-C1（u）-C2（u）= LGT+LGNT+CF+OI+（DC+PIG+SW）-（DC+DI+LF+GRC）-（AAD-CFD）。
其中，V代表的是地方政府总的价值； Vu代表的是无负债条件下地方政府价值；VD（u）代表的是负债资金带来的财政效应；C1（u）代表的是财政负债条件下带来的政府破产成本；C2（u）代表的是地方政府负债的代理成本。可以得知，改进的地方政府财政资金结构“V=Vu+VD（u）-C1（u）-C2（u）”为一条向上凸的曲线，C1（u）、C2（u）为负债率u的单调增函数，VD（u）也是关于负债率u的单调增函数。
由此可以推理得出：对“V=Vu+VD（u）-C1（u）-C2（u）”进行求导可以得到，V，=Vu+VD，（u）-C1，（u）-C2，（u）。也即V，=d Vu/du+d VD（u）/du-d C1（u）/du-d C2（u）/du，必然存在一个U∗使得V，（U∗）=0，V（U∗）为最大值。此时的举债量U※也就是最优的政府举债数量。因此，可以得到地方政府财政举债运行的效应。地方政府财政举债效应=V-Vu=VD（u）-C1（u）-C2（u）。有负债的情形下，地方政府可以享受到举债带来的举债效应，当然也面临举债带来的破产成本和代理成本。

4. 最优财政债务资金结构模型分析。有负债资金下的地方政府价值：V=Vu+VD（u）-C1（u）-C2（u），即可以在预算外获取额外的发展资金满足当地经济社会管理和地方政府自身正常运转的需要。财政负债可以为地方政府的价值带来举债效应，但是地方政府负债运营的方式不是毫无限制的，举债的效应会随着举债数量的增长产生反向的变化。
财政负债规模并不是越大越好，当地方政府举债运营达到了一个饱和点时，如果继续增加举债的数量，那么地方政府将面临地方政府破产的成本和更高的地方政府债务代理成本。由于中央政府对地方政府破产危机采取“不救助”的行动，因此，地方政府不能毫无限制地举借债务，否则要承担债务的代理成本和破产成本。同时，地方政府领导者作为地方的管理者会出于个人的“私心”，权力欲望和政绩观膨胀，原本1单位资金可以做好的事情，可能会投入10单位或者更多的资金。地方政府领导者会在自己任期内尽可能地做对自己有利的事情，这是一种短期行为，从而出现道德风险使得债务代理成本不断增加。地方政府过度举债为自己创造业绩的行为是一种典型的短期行为，不利于社会经济的可持续发展。为此，最优财政债务资金结构模型就是要为地方政府领导人确定一个合理的举债规模，从而有效地防范债务风险，就应该寻找到最优的举债界限，有效控制代理成本和破产成本。
三、改善地方政府财政的对策和建议
1. 建立地方政府债务风险预警机制，防范破产成本。建立科学、有效的地方政府债务预警模型是防范政府债务风险的关键和核心。地方政府应当综合考虑本级政府的财政收支状况，综合评价显性负债和隐性负债额度。运用本文的地方政府最优财政负债资金结构模型确定最优的负债量，并综合考虑本级政府的债务负担率、债务偿还率、债务逾期率、债务偿还能力、财政赤字率以及债务依存度等指标加以监控和预警，以有效防控政府破产成本，实现地方政府无风险或低风险管理和发展。地方政府需要建立行政控制、市场控制、规则控制和合作协商控制机制，并且需要尽快建立与市场控制机制相适应的财政管理制度， 使地方债务管理方式逐步向市场控制机制或市场与规则合作的控制机制过渡。
2. 实现地方政府财权和事权的统一，降低代理成本。进一步理顺各级政府之间的财权和事权，给予地方政府更大的自主权利，满足地方政府“当家做主”的欲望，实现地方的自由发展，更好地防控地方政府债务代理成本。
地方政府财政收支缺口的不断扩大，使得地方政府发展受到严重的阻碍。地方政府需要发挥维护本地区经济、社会发展稳定，就需寻找其他的途径获取发展资金，这使得地方政府不得不举借高额的贷款。而强化地方政府的财权和事权的统一，能够有效减少地方政府财政收支缺口，减少地方政府代理成本，从而减少地方政府的显性和隐性负债。借鉴西方国家地方政府发行债券的经验，我国应该在不违背《预算法》的前提下，允许地方政府选择中央转贷地方模式、中央代为发行模式和中央代为偿还模式发行债权，以满足地方政府财权和事权不统一的现状，促进国民经济的发展。
3. 寻找最优化的财政债务资金结构。有效解决地方政府债务危机的问题，并不是要求地方政府不得向银行或社会借款，而是要求地方政府将借贷资金所带来的债务风险控制在可以接受的范围之类，防控债务代理成本和破产成本。地方政府财政收支不平衡产生巨额的财政收支缺口，不利于社会经济的发展。要使地方政府既能够享受负债带来的负债效应，又不至于产生债务危机，就需要地方政府寻找最优的财政负债资金量，举借适当数量的借款。地方政府债务危机预警和指标的建立，关键还在于依赖模型加以论证和分析。地方政府最优财政负债资金结构模型，为地方政府提供了最优举债规模的决策点和决策方法。同时还能满足地方政府管理和运营的需要，进而促进当地经济社会的发展。
【注】本文为辽宁省社会科学规划基金项目“地方政府债务融资绩效评价研究”（项目编号：L13DGL050）的中期成果。
主要参考文献
1. 类承曜.代理成本、外部性与我国地方政府投融资平台过度举债.宏观经济研究，2011；10
2. 邓淑莲，彭军.地方政府债务风险控制的国际经验及启示.财政研究，2013；2