2017年
财会月刊(30期)
财经论坛
基于地租理论的逆周期投融资机制创新

作  者
苏玉峰

作者单位
河南财政金融学院经济与法律学院,郑州450046

摘  要

     【摘要】地租理论由马克思提出,其在农业生产、城市形态、土地利用中得到大量实践。近年来,我国工业园区蓬勃发展,其将各种生产要素聚集并进行科学整合,不仅能够提高工业化的集约强度,还能促进产业良好发展,因此对工业园区的投融资机制进行分析具有理论与现实意义。基于地租理论对苏州工业园区的逆周期投融资机制进行研究,得出苏州工业园区投融资机制的关键在于总地租的提升的结论。一方面,通过基础设施投资等带动土地价值增值、税收增加,提升总地租。同时,其逆周期性的投融资,不仅利用通货紧缩时固定资产投资价格低的条件降低了当期开发成本,还低价承接了前期的开发建设成果,二者均进一步增加总地租。另一方面,以总地租作为融资的还款来源,保证投融资机制的良性运转。
【关键词】地租理论;逆周期;投融资;苏州工业园区
【中图分类号】F234      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994(2017)30-0122-7一、引言
苏州工业园区为国家级经济技术开发区,是我国与新加坡建交之后两国政府合作的第一个项目,始建于1994年5月。园区开发建设的第一道门槛就是基础设施的开发建设。采用合理的投融资模式,获得开发建设所需资金、进行基础设施等的开发建设是园区进一步发展的前提。1994 ~ 2000年是园区的一期开发,资金主要来源于新加坡牵头的国际金融市场融资(简称“新方”)。1997年东南亚金融危机发生后,国内投资环境受到很大影响,园区开发建设资金的主要来源(新加坡财团)转让出30%股份,不再承担该项目的投融资责任,因此只能由中方全面接管园区,从而也使园区一直以来依赖国际金融市场融资的模式被迫改变。而此时国内正在经历1998 ~ 2001年的四年宏观紧缩,且背负着大量坏账的商业银行也面临改革,国内资金短缺问题异常严峻。从1994 ~ 2000年平均每年经营亏损1500万美元的苏州工业园区可谓举步维艰。然而,正是在投资前景悲观、资金严重短缺的情况下,园区得以逆势而上,获得国家开发银行(简称“国开行”)的开发性金融支持,并以此为杠杆撬动更大规模的社会资金,进入二、三期全面开发建设时期。国开行对园区的融资模式并不神秘,其中较为重要的一步正是如今使诸多地方政府深陷债务陷阱的制度安排——地方政府土地投融资平台。
同样是通过地方政府土地融资平台进行融资安排,多数地方政府深陷平台债务与金融坏账难解难分之泥沼不可自拔,然而苏州工业园区却成功了。因此,本文试图研究苏州工业园区的投融资机制,探讨园区在经济萧条、资金严重缺乏的宏观背景下的投融资体制的转变和运行,及其对中观层面区域经济发展的作用。
二、理论基础
(一)地租理论
在马克思的政治经济学当中,地租是由土地的实际使用者因为使用土地这一行为而产生的一个定义。按照地租的实际产生因素及相应的一些条件变化和差异,地租可以被分为几类,包括垄断地租、绝对地租和级差地租。
西方经济学中对地租的具体定义是土地所有者将其所拥有的土地或者其他地上物租借给其他人而获取报酬,按照其定义,地租可以被分为契约地租和经济地租两类。其中契约地租也被称为商业地租,主要是所有者将其土地等资产出租给其他人,并获取租金的一种模式。经济地租也被称为理论地租,分为广义和狭义两种,广义是指人们利用生产要素获取的一部分利润,而狭义是指人们利用土地获取的一部分利润,即土地总收益扣除其相应的投入成本获取的剩余价值。通常情况下地租多以狭义定义,狭义地租也就是绝对地租,绝对地租不是农产品的社会价值与其个体价值之间的差异,也不是土地之间的价格差别,而是个别农产品与生产成本及价值之间的差别。农业资本的有机构成条件就是地租形成的一种先决条件和因素,土地所有权存在垄断问题才是最终形成地租的主要原因,绝对地租来源于工人所创造出的一部分剩余价值。
1. 级差地租。马克思认为资本主义社会当中的级差地租是由实际经营着优质土地的资本家所获得,进而产生的高额利润就由资本家获取。而级差地租的来源主要就是农业工人创造出的一部分剩余价值,属于超值的利润部分,其主要从资本家手中进一步转移到了土地所有者手上。马克思认为级差地租的形成要具备三种条件,即土地之间的品质差异、土地的实际位置之间的差异以及同一土地进行投资生产的实际生产率之间的差异。马克思按照级差地租的具体形成条件将级差地租进行了分类,使级差地租主要形成了两种具体形态。第一种形态主要是指农业工人在土地质量较好、位置理想的土地当中创造出的超额利润进而转化成地租,这是由马克思认为的级差地租形成条件中的前两个形成的。级差地租的第二种形态则是指在同一土地上进行连续的投入,进而由于投资生产率的差异而产生的超额利润转化成地租,这就是由马克思认为的级差地租形成的第三个条件形成的。总体来看,级差地租的两种形态虽然形成条件不同,但是性质一致,都是由产品的个体生产差异及社会生产价格差额形成的利润而转化形成的。
2. 垄断地租。垄断地租主要是指由产品的垄断利润产生的地租,垄断地租主要来源于社会其他领域工人所创造出的一定量的价值。
3. 绝对地租。绝对地租主要源自私有权的具体存在,土地上种植任何东西都需要缴纳必要的地租,因此农产品价值已经超过了实际的生产成本,这部分超额利润就是土地所有者通过其私有土地这一资源而获取的收益,就是地租。土地所有者对于其所拥有的土地,不论是优等还是劣质土地,都可以获取一定地租。如果没有利润,其宁可闲置土地,也不会让其他人无偿使用。私有权导致的土地垄断地租就是马克思定义的绝对地租。
(二)“逆周期”战略理论
在一个较为繁荣的阶段当中,如果实际的成本较高,那么后期的衰退期则容易造成损失,如果可以有效把握周期,那么就可以获得理想的收益。在繁荣阶段应该避免增加资产投入等行为;而萧条阶段则应该增加固定资产投资等行为,实现逆周期操作。
三、苏州工业园区投融资的逆周期调节导向
1997年发生的东南亚金融危机,使国内、国际的宏观环境发生变化,苏州工业园区的发展也一度陷入停滞,新加坡股东方撤资,中方全面负责园区开发,园区投融资机制也相应发生转变,且表现出逆周期调节导向。在宏观经济萧条的背景下,中央政府采取逆周期调节经济的宏观调控政策,大规模发行国债并将其主要投向基础设施建设。在中观层面上,园区在投融资问题上同样表现出逆周期调节的导向,不同之处在于所使用的工具是介于国债与商业信贷之间的开发性金融。园区的实践证明,开发性金融在园区逆周期调节中发挥了很好的作用。
(一)国债投资的逆周期性
1998年中国政府采取了旨在熨平周期性波动、复苏经济的逆周期调节经济政策,即扩张性财政政策,主要是通过大规模发行国债的方法刺激国内需求,带动经济发展。1998 ~ 2000年3年内累计发行长期建设国债3600亿元,将国民经济增速维持在了7% ~ 8%的水平,也有效地改善了我国基本建设长期投资不足的局面。
国债投资主要投向基础设施建设领域,以1998 年度为例,具体如表1所示。其中,计划国债项目数为7007个,分别投向农林水利、交通运输邮电、城市基础设施、粮食储备库、农村电网改造和经济适用住宅等六个方面,计划总投资额为12877.89亿元。国债专项投资对需求的拉动是十分显著的,投资成为拉动经济增长的最重要因素,GDP增速7.8%,投资增长拉动4.8个百分点,其中,国债专项资金拉动1.5个百分点。
(二)开发性金融介入园区投融资:逆周期调节导向
在宏观经济萧条、新方撤资的形势下,虽然信誉好但缺乏有效质押资产的苏州工业园区,显然难以按照一般的融资方式,从国内的商业性银行获得贷款,处于实体经济为主的发展中国家,客观上也很难复制新加坡的方式到国际资本市场上去融资。以国开行为代表的开发性金融的进入看似机缘巧合,其实实属必然,国开行介入园区投融资的过程,是国开行在其成立以来所经历的第一次经济萧条期间进行的逆周期调节实践。开发性金融在经济萧条期内具有不同于商业银行的逆周期调节性,能够平抑经济周期,相比于国债、税收等财政政策工具以及商业性金融等,更为直接、主动和具有示范性,能够弥补政府宏观调控的不足。
1998年开始的苏州市区水环境治理工程项目,1998 ~ 1999年度总体资金到位率仅达到37.28%,且银行贷款资金到位率为0,资金主要来源于地方政府自筹,国债资金、商业银行贷款均没有发挥主要作用。金鸡湖治理也是同年提上日程,但由于资金短缺,直到国开行介入并提供5亿元贷款才大规模开工。
国开行的进入使园区在经济萧条的宏观背景下开始了大规模的基础设施开发,逆周期调节导向突出。从2000 ~ 2006年,国开行先后向园区承诺了四期贷款,累计承诺额194.11亿元,累计发放134.5亿元,占此期间园区基础设施建设累计投资的1/3,具体如表2所示。资金投向全部为正外部性较强的基础设施开发建设项目,包括有利于改善环境的金鸡湖环境治理工程,交通、物流项目,利于人力资本提升、产业结构升级的项目等,这与宏观层面逆周期性的国债投资的导向是一致的。
四、苏州工业园区投融资机制及其运作机理
(一)园区投融资机制设计:总地租为还款来源
园区投融资机制设计中,投融资主体为园区直属国企苏州工业园区地产经营公司(简称“地产公司”),也就是所谓的“地方政府土地融资平台”;融资渠道是国开行所代表的开发性金融;还款来源(开发建设的实际资金来源)是地产公司的“内外现金流”,即包括土地收益(包括土地一级、二级市场收益)和园区财政税收的总地租。
值得注意的是其土地一级、二级开发联动的综合开发模式,实际上是对土地增值收益的全面控制,也为减少总地租外流或耗散、以总地租覆盖基础设施建设成本奠定了基础,这与一般地方政府土地二级开发的增值收益多被不对地方公共物品提供负有责任的房地产企业占有存在本质区别。
国开行所代表的开发性金融是园区投融资机制中的融资渠道,对园区投融资机制的设计起到了关键作用。国开行对还款来源的要求是地产公司的“内外部现金流”,内部现金流为地产公司的土地开发收益,包括土地一级开发后出让的土地出让收益和参与土地二级开发(主要是房地产开发)的收益等;“外部现金流”指的是以园区财政税收作担保的地方政府信用,地产公司作为园区管委会的直属国有企业,其贷款不仅是以园区财政为担保,贷款本息的偿付也由园区税收帮助覆盖贷款的现金流。
因此,国开行贷款的还款来源不是单一的土地收入,而是“土地收入+园区财政税收”,即总地租。对于园区来说,即使土地出让的价格低,但由于企业入驻后上缴的税收是增加的,仍然可以弥补土地的收支缺口,且实际上,园区的土地产出基本上可以满足还款需求,税收只是作为一种担保,而这种担保通常不会发生真正的资金流出。以上机制设计要落到实处,需要有明确的信用结构安排,规范各方主体之间的关系,通过多方互动,密切合作,实现机制的顺畅运行,具体如图1所示。

 

 

 

 

 

具体过程为:①园区管委会将除资本金地块的土地使用权以及资本金地块以外的待开发土地的土地开发权、土地收益分配权赋予借款主体——地产公司,以便于土地出让收益转化为地产公司的现金流;②地产公司将获得的土地出让收益权质押(根据课题组对地产公司的访谈得知,“融资以二三区53.16平方公里土地出让收益权作质押担保”),并在有关部门办理质押登记;③园区承诺以其财政税收收入为地产公司贷款提供担保,税收收入的稳步提高以地产公司基础设施开发建设的顺利进行为前提;④地产公司根据土地出让进度动态偿还贷款,地产公司在国开行指定结算经办行开立质押专户,并按照合同约定,将还贷资金及时划入质押专户,专项用于偿还贷款。国开行对专用账户实施监管,即建立土地定额回流还款机制。
(二)园区投融资机制作用机理:总地租提升的原理
如前文所述,园区开发建设融资机制关键在于总地租覆盖开发建设成本,那么,总地租提升才能确保投融资机制顺畅运行,所以投融资的运作机理实际上也是总地租提升原理。园区投融资机制的运作机理实质上是对地租理论的实际应用,通过高标准基建带动和服务于产业发展,进而带来人口聚集,拉动对商业地产的需求,提高级差地租和园区财政税收在内的总地租。
图2是园区投融资运作机理。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


如图2所示,园区基础设施完善带来园区投资境和居住环境的改善,从而促进了园区的工业化和城市化进程,工业化带来信息产业、制造业的发展,提高了园区税收,城市化带来教育、医疗、服务等的发展,有利于促进人口的聚集,工业化和城市化都进一步提升了园区的土地价值,即促进地价的上涨,而土地增值收益的实现又能为园区的下一步发展吸引资金(主要是大量的民间投资和商业银行资金),从而形成“政府以规模投资提高总地租→土地涨价规模化提取增值收益→政府再投资提高总地租”的良性循环。
(三)园区总地租提升情况
1. 逆周期投融资提升园区总地租。逆周期投融资对园区总地租的影响表现在以下三个方面:①园区二、三区基础设施建设投融资始于2000年前后的经济萧条时期,利用通货紧缩时期固定资产投资价格低的有利条件,降低了园区开发建设成本,提高了总地租收益;②中方接盘后,低成本受让了在经济萧条时期大幅贬值的、新方主导时期形成的前期基础设施开发成果和招商引资成果,二者在后期经济繁荣期能够大幅提高总地租;③在经济萧条、国内资金绝对稀缺的情况下,园区借助投融资机制转变、投融资主体转换的时机,承接了上阶段国际融资的优势,用上阶段以CSSD名义取得的国际金融市场融资,代垫了本阶段大规模开发的部分资金,实际上也降低了开发建设的资金成本,提升总地租,且获得稀缺资金要素本身就是很大的收益。具体情况如下:
(1)园区于萧条期进行开发建设,因资产价格、原材料价格、劳动力工资等均处于较低水平,开发成本得以降低,同时,金鸡湖治理的正外部性也在一定程度上降低了开发成本。
1999 ~ 2001年我国处于以通货紧缩为主要表现的经济萧条时期,资产价格、原材料价格、劳动力工资等均处于较低水平,此时大规模开发建设成本也相对较低。如图3所示,1997 ~ 2002年我国固定资产投资价格指数正处于历史低位,而苏州工业园区固定资产投资增长最快的时期恰恰处于这个阶段,2000年固定资产投资增速由负转正,达到全国平均水平,2001年、2002年园区固定资产投资增速高达66.7%、88.3%,远超全国平均水平,到2003年固定资产价格开始较大幅度上升的时候,园区的固定资产投资增速开始下降,逐渐低于全国平均水平。这与一般地方政府于2003年之后即经济景气度回升后开始的大规模固定资产投资有着本质上的区别,表现出逆周期性。

 

 

 

 

 

 

此外,此阶段进行的金鸡湖环境综合治理工程也具有明显的正外部性,不仅为后期土地价值增值奠定了基础,也为当期基础设施开发降低了成本。2001年国开行与园区签订金鸡湖环境综合治理工程贷款协议,国开行承诺提供5亿元长期贷款,这部分资金主要用于环湖区域环境的陆地治理和改善水质的水环境治理,预计3年内完成项目,总投资约为10.26亿元。在此工程的带动下,园区的房地产市场兴旺,房产销售率超过95%,沿湖地价不断攀升。
(2)园区在投融资机制转变、投融资主体转换之时,承接了上阶段国际融资的优势,用上阶段以CSSD名义取得的国际金融市场融资代垫了本阶段大规模开发的部分资金,在当时经济萧条、资金绝对稀缺的情况下,形成其开发建设的一个优势。
2001年开始园区投融资主体由CSSD转换为地产公司,然而,在制度变迁的交界点上,园区承接了上阶段国际融资的优势,在资金绝对稀缺的时候获得了变相的贷款。投融资主体责任移交时,CSSD已对二、三区进行前期开发(包括二、三区土地及基础设施建设,含桥梁、道路、管网、天然气、污水处理等“七通一平”),到2003年年底,累计投资约12亿元。而CSSD的资金主要来源于国际金融市场,这实际上是以国际金融市场来弥补国内金融市场的资金短缺。最终,CSSD与园区管委会就投资款的回收方式达成一致:“12亿元视为代垫的开发本金,同时按5年期贷款利率收取资金占用费。至2010年年底,项目投资款全部回收完毕,CSSD收回代垫款12亿元,并收到利息4.58亿元。”事后计算得知,这笔“贷款”的年均利率为6.58%,基本相当于同期的基准贷款利率。
(3)中新双方股东股权转让,中方股东获得在经济萧条、资产贬值时期的“抄底”机会,既是对前期11平方公里开发建设成果的低价“接盘”,扩大了土地增值收益,又是对后期该区域产业发展带来的巨额税收收益的低价收购,提高了园区财政税收增量收益,二者均构成园区“总地租”收益的一部分。
中新股份转让价格,是中新双方各自请评估公司进行背对背评估的结果。中方在宏观危机发生、固定资产大幅贬值之时,以895.99万美元购得新方30%的股权,并在新一轮宏观景气(2003年及以后)到来、固定资产升值之时大幅获利(后文将要谈到的房地产市场情况足以说明)。从事后结果来看显然获得了一次成功的“抄底机会”,2001年1月1日中新双方股比调整后,公司于4月开始出现盈利,并于当年实现利润760万美元,2003年彻底弥补累计亏损,之后每年均盈利并向股东分红。
2. 园区土地增值收益及控制。园区土地增值收益主要来源于商住用地价格的上涨,园区通过对土地一级开发市场的控制,以及参与二级开发市场,使其能够很好地控制土地增值收益,防止总地租的流失和耗散。
(1)园区土地一级开发后,商住用地土地增值情况。园区土地价值的上涨,主要体现为商住用地价格的大幅上涨。园区高规格基建使其能够吸引高端制造业(如电子、信息、机械等)等聚集,形成产业集群,此时工业用地具有突出的性价比,即价格比一般园区稍高,但所提供的基础设施服务是其他园区无法比拟的;产业聚集进而吸引人口聚集,促进服务业发展,而此时,商住用地的价值大幅提升,价格也随之上涨。
园区建立之初公司对其发展进行了全面规划,对工业与各项城市功能进行了合理布局。园区始终按照“先规划后建设,先地下后地上,先工业后商业”的程序科学开发,表3是苏州工业园区用地规划。如表3所示,工业用地在园区总用地中占33.4%,商住用地占25%。
基础设施的完善、工业的发展,带来的是人口的聚集以及服务业的发展,进而引起对商住用地的巨大需求,此期间,园区的商住用地(工业用地由于相对价格变化比较平稳,此处不做讨论)的价值也发生了翻天覆地的变化,土地价格大幅上涨。表4是2002 ~ 2013年园区湖东地区的土地价格变化。根据园区湖东地区2002 ~ 2013年间历次商住用地拍卖所达成的楼面价,可推算出湖东地区土地价格以年均17.5%的增长率上涨,土地收入不容小觑。

 

 


(2)园区土地二级开发增值收益及控制。园区对土地增值收益的控制,体现在对土地一、二级开发的掌控上,即直接占有土地一、二级开发的土地增值收益。本文选取了2006 ~ 2014年间园区地块样本土地进行说明,如表5所示。拍卖楼面价指拍卖时所形成的楼面价,市场楼面价指目前通过市场评估所得到的楼面价。从表中可看出,土地二级开发后平均约有243%的涨幅,不同地块因其地理位置等存在差异,涨幅也不同,最低涨幅4%,最高达到628%。
园区对于土地二级开发增值收益的控制得益于园区以地产公司、建屋集团和中新置地为代表的国资企业对土地二级开发的控制。以上三家公司均为园区国资企业,国资企业对土地二级开发收益的控制,仍计入园区总地租。
五、结语
通过对苏州工业园区融资机制的研究,本文得出以下结论:
第一,苏州工业园投融资机制的选择是宏观、中观和微观经济力量之间相互作用的结果,开发建设不同阶段选择不同的投融资模式是由当时的宏观经济背景所决定的。20世纪90年代园区成立初期,国内恰逢财政、金融和外汇三大赤字全面爆发,园区面“有政策,无资金”的局面,无法从国内资本市场获得大规模开发建设资金,只能依赖外资,包括新方股东的资金投入以及新方牵头在国际资本市场上的融资。而1997年金融危机的发生,间接导致以新方为代表的外资撤离,国内宏观环境同样不景气,通货紧缩,此时担负国家基础设施、基础工业建设使命的国开行,弥补了外资的空缺,成为园区基本设施建设投融资的主要融资渠道。
第二,园区投融资机制有逆周期调节导向,所借助的融资渠道(开发性金融)也具有逆周期调节的特点。园区投融资的逆周期调节导向表现在,于经济萧条时期大幅增加固定资产投资(主要是有正外部性的基础设施投资)而于经济繁荣期放缓固定资产投资。园区逆周期导向的投融资所借助的工具是开发性金融。开发性金融具有逆周期性,相比于国债投资更为直接和主动,可市场化运作,在一定程度上弥补了国债等宏观调控工具的不足,且能够在经济萧条时期形成对顺周期性商业性金融的替代。
第三,园区投融资机制的关键在于总地租的提升。一方面,通过基础设施投资等带动土地价值增值、税收增加,提升总地租。同时,其逆周期性的投融资,不仅利用通货紧缩时固定资产投资价格低的条件降低了当期开发成本,且低价承接了前期的开发建设成果,二者均进一步增加了总地租。另一方面,以总地租作为融资的还款来源,保证了投融资机制良性运转。
笔者认为,园区投融资机制的内涵在于对区域经济发展的促进作用。在投资方面,园区高规格、全方位的基础设施建设投资,成为产业发展的基础,且因其投资始于经济萧条期,具有成本优势,有利于招商引资,进一步促进产业集聚。在融资方面,以“土地融资”为杠杆撬动了更大规模的社会资金参与园区建设,国开行融资发挥了“信号作用”,促进了园区建立更加完善的融资体系,进一步为产业发展提供充足的资金支持。二者的综合作用实现了园区经济发展的良性循环。

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