【作　　者】
李俭峰（教授），杨 棪

【作者单位】
南昌大学经济管理学院，南昌330031

【摘　　要】

     【摘要】基本公共服务与民众基本生存发展权利的实现、政府职能的转变、和谐社会的构建具有密切关系。高效运用财政资金，实现基本公共服务的有效供给，是公共财政的重要职能。本文运用DEA模型，从综合效率、技术效率和规模效率三个角度对中部地区基本公共服务财政支出效率进行实证分析，结果表明，中部地区总体效率较高，但各省都有不足之处，其财政支出效率还有进一步提升的空间。
【关键词】基本公共服务；财政支出效率；DEA模型；综合效率；技术效率；规模效率
【中图分类号】F812.7      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2017）02-0124-5基本公共服务是人们生存和发展所必需的基本条件之一，是公共产品中最基本、最核心的部分。实现基本公共服务的有效供给是公共财政的重要职能，也是政府发挥社会职能的基本目标。近年来，经济下行态势明显，就业形势严峻，社会问题层出不穷，基本公共服务均等化的呼声愈来愈高。转型期的政府既要为经济发展保驾护航，又要满足人们生存发展的基本需要，面临着巨大的财政支出压力。各种因素叠加之下，如何有效配置财政资源来满足公众的基本社会需求是公共财政改革的重要问题。这不可避免地会涉及财政支出效率问题，对基本公共服务财政支出效率进行分析，可以了解政府在公共服务领域的履职情况，对建立高效的服务性政府具有指导意义；同时，还可以为合理配置公共资源、实现公共服务均等化提供决策依据。
一、文献综述
1. 基本公共服务。公共物品是指可以满足人们需要的、既无竞争性又无排他性的物品。任何人不能阻止他人使用某种公共物品，而且一个人享用一种公共物品时并不减少另一个人对它的使用（曼昆，2006）。在公共物品的消费中，消费者数量增加不会影响现有消费者的利益，也不会带来供给者生产成本的增加，公共物品的定价无法按照其边际成本确定。因此，以经济利益为轴心转动的市场无法实现公共物品的有效供给，公共财政承担着供给公共物品、满足人们公共需要的责任。但公共需要涵盖的范围颇广，既包括政府执行其职能以及执行某些社会职能的需要，诸如行政、国防、文化教育、卫生保健、生态环境保护的需要，也包括基础设施、基础产业、支柱产业和风险产业的投资，从广义上讲，还包括政府为调节市场经济运行而采取的各种措施和各项政策所提供的服务等（陈共，2012）。
在财政资源有限的条件下，政府应把主要公共资源投向人们最迫切需要的公共物品，满足人们生存和发展的基本需求。由此，根据人们需求的公益性程度以及其需求满足中对政府依赖程度的不同，可以将公共服务分为基本公共服务和非基本公共服务两类，前者是政府必须承担和提供的公共物品和服务，后者则可以通过政府以外的社会组织或市场来提供（项继权，2008）。所谓基本公共服务，是指在一定经济社会条件下，为了保障全体公民最基本的人权，全体公民都应公平、平等、普遍享有的公共服务，是诸多公共服务中具有保障性质和平等色彩的服务类型（陈海威，2007）。对基本公共服务领域的划分目前尚无定论，但其核心内容应包括基础教育、医疗卫生、社会保障和就业等（郭小聪等，2013）。
2. 财政支出效率。经济学中，效率是指资源配置使社会中所有成员得到的总剩余最大化（曼昆，2006），即在给定投入和技术的条件下，经济资源没有浪费，或对经济资源做了能带来最大可能性的满足程度的利用。财政支出是以政府为主导的社会再分配，其本质也是一种资源分配。一个国家在一定时期内，由政府集中分配的财政资金规模的大小、政府内部财政资金分配的比例结构，以及对财政资金的使用效果如何，是在一定社会范围内的资源配置与使用问题，因而属于经济效益方面的问题（李俊生，1994）。财政支出效率是指通过比较公共效果和财政资源投入而确定或评价的政府活动的有效性。根据财政支出的不同类别，财政支出效率可以分为经常性支出效率、项目性支出效率和政策性支出效率。经常性支出效率和项目性支出效率分别指政府经常性事务和专门项目财政支出的效率问题，而政策性支出效率则是指一项政策（制度）的社会效果问题（马国贤，2005）。
随着财政制度改革的深化与执政理念的转变，我国的财政工作重心逐渐从重收入管理转向重支出管理，财政支出效率的度量逐渐进入研究者的视野。目前财政支出效率的定量分析方法主要包括主成分分析法、层次分析法、平衡计分卡、模糊数学法及DEA模型等。其中，DEA模型可以在不损失原有数据信息的前提下处理多个投入、产出指标，且不需要设定具体的函数形式，因而在财政支出效率的分析中应用广泛（杨林等，2013）。
在对以上基本概念进行梳理的基础上，本文将关注点放在基本公共服务领域的财政支出效率上，运用DEA模型，从基础教育、医疗卫生、社会保障与就业和环境保护四个方面对中部地区的财政支出效率进行实证分析并提出相关政策建议。
二、基本公共服务财政支出效率评价体系
1. 指标体系构建的原则。在选取指标时，只有遵循一定的原则才能保证绩效评价结果的科学性、可靠性和全面性，达到预期的目标。构建基本公共服务财政支出效率评价的指标体系应遵循以下原则：
（1）指标的相关性原则。指标的相关性原则是指标体系构建的首要原则，是指选取的指标要与效率评价目标、评价内容相关。相关性原则要求在构建指标体系时，要从基本公共服务的内涵出发，挑选能够衡量基本公共服务供给水平、能够度量财政投入结果的指标。
（2）指标的系统性原则。指标的系统性原则是指评价指标体系要包括评价对象所涉及的诸多方面，使其成为一个系统。基本公共服务财政支出效率的评价体系应涵盖基本公共服务的义务教育、卫生医疗、社会保障、环境保护四大基本模块，而在每一模块之下又应包含相应的投入、产出指标，力求指标体系完整、有序。
（3）指标的可行性原则。指标的可行性原则强调评价体系的可操作性，它要求评价指标都应有可靠的数据来源、可行的计算方法。基本公共服务财政支出效率评价体系的建立要与当前可用的数据信息库相适应、与当前的财政支出实践相适宜，避免选取仅有理论意义但缺乏实践意义的指标。
（4）指标的重要性原则。为全面反映评价对象，需坚持直接指标与间接指标相结合的原则，但冗杂的指标体系往往不利于评价工作的顺利展开。重要性原则要求在庞杂的指标库中挑选出具有代表性的、相关性极强的重要性指标，既能最大限度地保留评价对象的信息，又使评价体系简洁、明了。
2. 指标选取。政府提供基本公共服务的出发点在于保障人们基本的生存发展权，使社会体系有条不紊地运行。而基本的生存发展权是一个历史概念，会随着时代进步而不断发展。立足于当下，本文将基本的生存发展权分解为基础教育、医疗卫生、社会保障与就业和环境保护四个方面。
基础教育是人们在成长中为了获取更多学问而在先期要掌握的知识。知识型社会对劳动力的知识要求不断提高，而基础教育是一个人走向高等教育、获得社会竞争力的基石。为提高国民素质，基础教育一般由公共财政负担。我国基础教育在狭义上等同于义务教育，本文主要选取“学龄儿童入学率”、“初中毕业升学率”、“初中生师比”和“15岁以上文盲半文盲率”四个指标来衡量基础教育的产出情况。
医疗卫生是指一个国家内保障和提高人民的健康、治疗疾病和伤痛的所有人员、组织、系统和过程。人类与疾病、伤痛的对抗是人类发展史上永恒的主题，现代医疗技术的发展为人们治愈疾病、延长寿命提供了可能。公共财政的职能之一是建立医疗卫生保障体系，使人人都能享受基本的医疗卫生服务。本文主要选取“每万人拥有职业医师数”、“每万人医疗机构床位数”和“新型农村合作医疗补偿受益人次”三个指标来衡量医疗卫生的产出情况。
社会保障与就业是现代国家的社会职能，旨在提高就业率以及通过转移支付等方式保障困难人群的基本生活。一个国家的社会保障水平是居民福利水平的重要内容，与国家财政实力和国家保障制度密切相关。本文主要选取“养老保险覆盖率”、“农村个指标来衡量社会保障与就业的产出情况。
环境本来是一种人人可以享有且不需要支付生产成本的社会资源，但由于工业发展给环境带来了巨大破坏，而私人力量不足以扭转这种局面，环境保护逐渐成为政府的职责之一。鉴于我国目前雾霾污染严重、森林植被破坏严重，本文主要选取“单位GDP能耗”、“森林覆盖率”和“二氧化硫减排率”三个指标来衡量环境保护的产出情况。
在投入指标的选取中，采用某项财政支出占地方财政支出的比重和该项人均财政支出代替财政支出数额，目的在于尽可能消除因地方财政实力不均带来的影响，增强可比性。在产出指标的选取中，正向指标是指指标与产出是正相关关系，指数数值越大，则产出效果越好；逆向指标与产出是负相关关系，指标数值越大，则产出效果越差。因此，在对数据进行实证分析前要先对逆向指标做倒数处理。
构建的指标体系详见表1。

三、实证分析
1. CCR与BCC模型。DEA模型是使用数学规划评价具有多个输入、输出的“部门”或“单位”间相对有效性的方法。“部门”或“单位”在DEA模型中称为决策单元（DMU）。DEA模型的基本原理是通过保持决策单元的输入或输出不变，借助于数学规划和统计数据确定相对有效的生产前沿面，将各个决策单元投影到DEA的生产前沿面上，并通过比较决策单元偏离DEA前沿面的程度来评价其有效性。CCR模型与BCC模型是其最基本的两个模型。
假设有n个部门（单位），称为n个决策单元，每个决策单元都有p种投入和q种产出，分别用不同的经济指标表示。xij表示第j个决策单元第i种投入指标的投入量，xij＞0；vi表示第i种投入指标的权系数，vi ≥0；yrj表示第j个决策单元第r种产出指标的产出量，yrj＞0；ur表示第r种产出指标的权系数，ur≥0。
每一个DMUJ相应的效率评价指数如下：
hj=[r=1suryrji=1mvixij]，j=1，2，…，n
通过适当的取权系数v和u，使hj≤1，对第j个DMU进行效率评价，一般hj0越大越表明DMUj0能够用相对较少的输入取得相对较多的输出。如以第j0个决策单元的效率指数为目标，以所有决策单元的效率指数为约束，可构造出如下CCR模型：
[maxhj0=r=1suryrj0i=1mvixij0s.t.r=1suryrji=1mvixij  ]
为了应用方便，进一步引入松弛变量s+和剩余变量s-，得到如下模型：

CCR模型的基本假设是规模报酬不变，而BCC模型则是考虑规模报酬可变的情况，即在上述模型的基础上加入约束条件∑λj=1。BCC模型如下：
[minθ-εi=1ms-r+r=1ss+rs.t.j=1txjλj+s-r=θx0j=1tyjλj-s+r=y0j=1tλj=1]
其中：θ为效率评价指数；ε为阿基米德无穷小量；λj为各单位组合系数。当θ=1时，称该决策单元DEA有效；当θ<1时，称该决策单元无效。
2. 实证结果分析。本文选用中部地区2014年相关指标数据，利用CCR与BCC模型从基础教育、医疗卫生、社会保障与就业和环境保护四个方面对2014年中部地区基本公共服务财政支出效率进行简要分析。在规模报酬不变的假设下，CCR模型求出的效率值通常被称为综合效率；在规模报酬可变的假设下，BCC模型求出的效率值通常被称为技术效率；两个效率的比值称为规模效率。

从表2可知，在基础教育方面，山西、安徽、湖北和湖南四个省达到DEA综合有效，说明这四个省在基础教育方面的财政资源配置相对合理，其财政支出发挥了良好的效果。河南与江西省非DEA有效，说明在同等投入的条件下，河南与江西省在基础教育方面的产出成果低于其他省，其财政支出效率有进一步提升的空间。从技术效率来看，仅江西省技术无效，说明江西省教育财政资金利用率相对低于其他省。从规模效率来看，河南省与江西省规模无效。综合来看，河南省的非DEA有效是由规模无效造成的，且其处于规模报酬递减阶段，应合理安排教育支出规模，避免财政资源的浪费。江西省的非DEA有效是由技术无效与规模无效共同造成的，且其处于规模报酬递增阶段，在今后的教育财政支出中，既应提高财政资金利用率，也应增加教育资金的投入。
在医疗卫生方面，山西、河南、湖北和湖南四个省的综合效率、技术效率与规模效率都达到DEA有效，说明这四个省的医疗卫生财政投入与产出的匹配效果好，财政资源的转化效率相对较高。安徽省与江西省的综合效率、技术效率与规模效率都是非DEA有效，说明在同等投入下，这两个省的医疗卫生公共服务供给水平低于其他省，其财政资源利用效率有待提高。在中部六省中，仅有江西省的医疗卫生财政支出处于规模报酬递增阶段，说明江西省现有的财政支出不能满足公众对医疗卫生的需要，应加大财政投入，提供更好的医疗卫生服务。
在社会保障与就业方面，从综合效率来看，山西、安徽、湖北三个省非DEA有效，河南、江西、湖南三个省达到DEA有效。中部所有省份均达到技术有效，说明山西、安徽、湖北三个省的非DEA有效是由规模无效造成的。安徽省的社会保障与就业财政支出处于规模报酬递增阶段，说明此时加大财政投入力度会获得更多的产出；山西省和湖北省的社会保障与就业支出处于规模报酬递减阶段，说明仅依靠财政投入的增加无法带来更有效率的公共物品供给，应探索更为科学的社会保障模式，探索更有效的促进就业的渠道，提高社会保障水平。
在环境保护方面，河南、湖北、江西三个省达到DEA有效，包括综合有效、技术有效和规模有效，一方面说明这三个省的环境保护财政支出效率相对较高，财政资金得到了科学、合理的运用；另一方面也与这三个省重工业不发达、环境基础好的现状相印证。山西、河南和安徽三省的综合效率、技术效率和规模效率都是非DEA有效，其中，河南省和安徽省于规模报酬递增阶段，说明此时增加环境保护财政支出，能获得更高效的环境产出。山西省处于规模报酬递减阶段且其综合效率最低，说明仅增加财政投入并不能高效地解决山西省的环境问题，在更高效地运用财政资金的同时转变发展方式才是其发展之路。
总体来看，中部地区基本公共服务财政支出效率较高。其中，湖北省的总体效率达到0.999，接近于1；而山西省的总体效率相对较低，仅为0.859。在基本公共服务的供给方面，各个省都存在自己的短板，山西省在社会保障与就业和环境保护方面的财政支出效率相对较低，在环境保护方面的短板尤其明显，应着重优化财政资源，探索更高效的环境保护措施，实现可持续发展。河南省在基础教育方面的财政支出效率相对较低，这与河南省的人口基数大有一定关系，因此要利用有限的教育资金提供更多的教育服务。安徽省在医疗卫生、社会保障与就业、环境保护方面的财政支出效率都略有不足，而且在社会保障与就业和环境保护方面的财政支出处于规模报酬递增阶段，说明安徽省要提高基本公共服务财政支出效率，应加大社会保障与就业和环境保护的财政支出，全面提高基本公共服务供给水平。江西省在基础教育与医疗卫生方面的财政支出效率低于其他省，且都处于规模报酬递增阶段，说明江西省在增强地方财政实力的基础上应扩大基础教育与医疗卫生支出，更有效地为民众提供教育与医疗服务。湖南省的总体效率相对较高，但在环境保护方面略有不足，应在加大对环境保护财政投入的同时提高财政资金的利用效率，提供更好的生活环境。
四、结论与建议
本文选用DEA模型从基础教育、医疗卫生、社会保障与就业和环境保护四个方面对中部地区基本公共服务的财政支出效率进行了实证分析。研究结果表明，中部地区基本公共服务的总体效率较高，但仍有进一步提高的空间。基本公共服务对保障人权、实现社会公平、构建和谐社会等都具有重要意义。尽管财政支出规模不断增长，我国财政仍面临巨大的支出压力，基本公共服务的缺口一直存在，地区差异带来的基本公共服务的差异被广为诟病。在民生财政的视角下，提高财政支出效率，提高基本公共服务的供给水平，实现基本服务均等化，是现代财政制度的应有之义。
1. 提高基本公共服务支出占地方财政支出的比重。普遍来说，基本公共服务支出在地方财政支出中所占的比例较小，尚不能满足人们的公共需要。以江西省为例，其在基础教育和医疗卫生方面的财政投入比重分别为18.33%和8.71%，实证结果显示其在以上两个方面的财政支出都是规模无效，且处于规模报酬递增阶段，说明适当增加财政投入会获得更多的公共服务产出。因此，对这一类地区来说，提高基本公共服务支出在地方财政支出中的比重是提高财政支出效率的有效途径。
2. 提高财政资金的配置效率。地方财政实力受制于地方经济发展水平，对于欠发达的中部地区更是如此。在无法增加财政投入或投入效率较低的情况下，提高财政资金的配置效率，探索更科学的公共服务提供方式，对于提高基本公共服务水平更有实践意义。以安徽省为例，其在医疗卫生方面的非DEA有效是由技术无效和规模无效共同造成的，且处于规模报酬不变阶段。因此，对安徽省来说，合理安排财政资金的流向，以更有效的方式利用财政资金，如与民营医院合作提供医疗服务等，可以提高财政支出效率。
3. 加强财政支出效率管理。由于政府提供公共物品的利益是向社会发散的，主要是第三人受益，财政支出效率也具有外部性的特点，对财政支出效率的评价具有一定难度。很长一段时间内，在重结果、重流向的管理模式下，财政支出效率并未被重视。我国政府绩效管理制度尚处于探索期，对财政支出效率的管理不完善。因此，应建立、健全财政支出效率管理制度，将基本公共服务的财政支出效率评价纳入现代财政制度，增强财政资金的转化效率，为实现基本公共服务均等化提供强有力的财力保障。

主要参考文献：
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