2016年
财会月刊(32期)
财政·税务
地方应用型高校财政支出绩效评价体系的构建——基于CD大学的实例分析

作  者
张翼飞(博士),朱盈盈(教授),杨明娜(教授)

作者单位
成都学院经济管理学院,成都610160

摘  要

   【摘要】我国地方应用型高校的财政支出绩效评价是政府绩效管理的重要内容,根据地方应用型高校的特点,合理设计财政支出绩效评价体系具有重要意义。本文以地方应用型高校CD大学为例,结合该校的特点和当地政府的要求为其设置了一套科学、完整的财政支出绩效评价指标体系,以期为我国地方应用型高校的财政支出绩效评价提供参考。
【关键词】地方应用型高校;财政支出绩效评价;指标体系;CD大学
【中图分类号】F812.45           【文献标识码】A           【文章编号】1004-0994(2016)32-0068-5一、引言
财政支出绩效评价是指财政部门和预算部门(单位)根据设定的绩效目标,运用科学、合理的绩效评价指标、评价标准和评价方法,对财政支出的经济性、效率性和效益性进行客观、公正的评价。财政支出绩效评价是这几年公共财政建设的基本要求,也是政府绩效管理的一项基本制度。地方应用型高校在我国高等教育体系中发挥着重要的作用,其资金主要来自地方政府拨款,因此必须接受地方政府的财政支出绩效考核。但是地方应用型高校有着自己的特点,在资金运行上不同于政府部门,在人才培养目标和科研要求上也不同于省属和部属高校。因此,建立一套符合地方应用型高校特点的、科学合理的财政支出绩效评价体系就显得极其重要。然而,我国高等学校财政支出绩效考核指标过于笼统,没有合理区分高校的类型和地方应用型高校的特点,这就导致地方应用型高校的这些考核指标缺乏可操作性。可见,地方应用型高校的财政支出绩效考核指标必须是独特的,区别于其他类型高校的,如科研型高校等。本文试图在这一方面做出有益的探索。
二、文献综述
(一)国外的相关研究
目前国外几乎没有针对高校绩效评价体系的研究,对高校绩效考核的研究主要集中在平衡计分卡在高等院校的应用方面。具有代表性的研究有:Taylor、Baines(2012)和Zolfani、Ghadikolaei(2013)。Taylor、Baines(2012)研究发现平衡计分卡(BSC)的实施对高校信息化建设、激励员工、学校业绩评价有着积极的影响。Zolfani、Ghadikolaei(2012)认为平衡计分卡的实施可以提高高校的学术水平、学生满意度和预算的绩效。
(二)国内的相关研究
国内学者对这方面的研究在数量上明显不足,研究内容相对狭窄,主要内容有财政支出绩效考核现状、预算绩效评价模型构建、对高校实施财政支出绩效考核的改进建议等。
1. 财政支出绩效考核现状。目前我国高校财政支出绩效存在考核方法单一、缺乏统一的指标和有效的监督体制、针对性不强等问题。第一,方法单一。薛岩(2013)分析了我国现有高校财政支出绩效考核方式存在的问题以及原因,如目标不清晰、制度较为落后、方法单一等。第二,缺乏统一的指标。杨小波等(2015)指出河北高校在设计财政支出绩效考核指标过程中突出的问题有:指标体系的深度急需拓展、缺乏一套统一的指标、缺乏必要的监督体制、缺乏必要的绩效考核意识等。此外,闫华红、孙晓晴(2015)总结了高校在财政支出绩效评价指标体系中几个比较突出的问题,如缺乏对预算执行效果考核的指标、没有统一规范的考核指标、忽略了高校的办学条件和发展效率等。第三,缺乏针对性。张卫枚(2014)认为我国高校在实施财政支出绩效考核的时候最大的问题在于评价指标缺乏战略性、针对性和可操作性等。第四,无有效的监督体制。袁明辉(2015)认为高校现有的财政支出绩效考核设计中最大的问题在于无绩效管理意识、缺乏良好的评价环境和有效的监督体制等。
2. 预算绩效评价模型构建。向鲜花(2015)结合梧州学院预算绩效考核的现状指出,高等院校资金预算评价模型必须是多元化的,必须包括资产预算决策绩效评价、资产预算执行过程绩效评价与预算执行结果绩效评价。
3. 对高校实施财政支出绩效考核的改进意见。袁明辉(2015)对完善高校财政支出绩效考核提出了一些建议:确定理论基础,明确总体思路,评价指标必须全面,需对资金使用的全过程进行考核,如资金投入、资金使用、产出和社会效益等。此外,不少研究认为平衡计分卡对高校财政支出绩效考核有着积极的作用。刘巧华(2010)的研究指出了高校在专项资金绩效管理中存在的种种问题,如评价体系不够科学、使用效果不明显和监督不到位等,他强调平衡计分卡对高校专项资金管理的必要性,并应用平衡计分卡对某211高校专项资金使用设计了指标考核体系。徐东(2009)也主张,为有效、全面地考核高校专项资金的使用情况,需引入平衡计分卡系统,他认为利用平衡计分卡考核高校专项资金的绩效必须从财务控制、利益相关者、内部管理以及核心竞争力这四个维度来设计。李超(2013)在徐东(2009)的基础上提出了应用层次分析法来确定各指标体系权重的观点。
4. 高校绩效考核评价体系。刘中伟(2012)为高职院校财务管理绩效评价设计了相应指标,如结余能力指标、资产应用绩效指标、偿债能力指标、教学费用支出指标和经营能力指标。杨小波等(2014)对河北高校财政支出绩效考核提出了相应的指标体系,他们认为考核指标必须是全面的,应涵盖教学成果、科研成果、社会服务成果和发展潜力等。
闫华红、孙晓晴(2015)为高等学校财政绩效考核设计了相关指标体系。他们认为考核高校的首要指标是投入和产出指标、风险防范指标,以防止高校盲目扩张,预算执行的效果也应重点考虑。此外,高校的发展潜力不应该被忽略。因此,他们设计的指标体系涵盖了投入产出指标,如人才的数量和质量、教学工作与科研工作的数量和质量、社会服务成效等;财务风险指标,如资产负债率;发展潜力指标,如总资产增长率、净资产增长率等。张卫枚(2014)指出地方应用型高校在设计绩效考核指标体系过程中的主要问题有:指标缺乏战略性、针对性、可操作性和客观性,并为完善地方应用型高校考核指标提出了有关的对策,如指标体系的设立必须同该高校战略目标结合在一起,指标必须包括财务类指标、教学类指标、科研类指标、服务地方经济指标和学习成才指标。章大为(2012)以地方应用型高校为例,设计出了对其进行财政支出绩效考核的指标,这些指标包括投入运行指标、人才培养指标、科学研究指标和服务社会指标,他还对各个指标赋予了权重。薛岩(2013)为地方高校设计了考核财政支出绩效的指标,指标涵盖了办学条件、人才培养、科学研究、教学成果和区域服务直接贡献率等,他也为各指标赋予了权重。
综上所述,现有的研究主要存在以下不足:第一,指标不够细致,没有给出指标的解释和评价要点;第二,在设计财政支出绩效评价指标时没有考虑到地方应用型高校的特点和战略目标、没有结合地方政府的具体要求。因此,本文以地方应用型高校CD大学为研究对象,根据其自身的特点、充分考虑其战略目标和地方政府的要求,为其设计一套科学的、可操作的财政支出绩效考核指标体系。
三、以CD大学为例的财政支出绩效考核指标体系构建
(一)CD大学的基本情况
CD大学创建于1978年,是一所在改革开放中成长起来的地方综合性大学,是当地人民政府主办的唯一一所全日制普通本科院校。CD大学的具体目标为:努力成为我国地方高素质应用型人才培养、科学研究以及推进高新技术发展和成果转化的重要基地。当地市政府对CD大学的要求是:第一,加快创建国内知名的综合大学,提高学校的综合排名;第二,积极打造特色优势学院,形成一批极具发展潜力和竞争力的“王牌专业”;第三,打造一支师德高尚、业务精湛的优秀教师队伍;第四,在服务城市发展中打开更广阔的发展空间。CD大学“十三五”规划(2016 ~ 2020)的主要目标是:第一,扩大本科办学的规模,大力发展研究生教育,积极拓展各种中外合作形式的办学项目和交流项目等;第二,优化学科结构,促进特色专业的发展;第三,建设一支与城市型综合大学发展相适应的教师队伍、科研队伍和管理队伍;第四,科研能力要进一步提高;第五,办学条件得到显著改善。
(二)CD大学财政支出绩效评价体系
CD大学属于地方应用型高校,其90%的资金来源于地方拨款,应为地方服务,接受地方财政考核。本文结合地方政府的要求,参考地方财政指标体系,并根据CD大学的特点和战略目标,设计了包含三级指标的财政支出绩效评价体系。
1. 一级指标。财政部颁布的《财政支出绩效评价管理暂行办法》规定,绩效评价的基本内容应该包括绩效目标的设定情况、资金投入和使用情况、为实现绩效目标制定的制度和采取的措施、绩效目标的实现程度和效果等。鉴于此,本文将CD大学财政支出绩效考核的一级指标设定为资金投入、过程管理和资金使用效果。
2. 二级指标。CD大学财政支出绩效考核的二级指标制定的依据主要有CD市财政局颁布的《CD市部门整体支出评价指标体系》、CD大学战略目标、CD大学自身的特点和市政府的具体要求。具体的二级指标体系如下:
(1)资金投入的二级指标。根据CD市财政局颁布的《CD市部门整体支出评价指标体系》的要求,本文将考核资金投入的二级指标设定为目标设定、资源配置、行政成本。
(2)过程管理的二级指标。专项资金过程管理的三个考核要点为预算执行、预算管理和决算管理,其设置的依据依然为CD市财政局颁布的《CD市部门整体支出评价指标体系》。
(3)资金使用效果的二级指标。资金使用效果二级指标设置依据是学校的战略目标和市政府的具体要求。首先,CD大学在“十三五”的战略目标是显著提高办学层次、优化学科结构、建设高水平教师队伍、提高科研水平、改善办学条件和扩大国际交流。市政府也明确提出了希望CD大学提高综合排名,所以,二级指标体系必须包含相关的内容。其次,CD大学作为地方应用型大学,应该承担起服务地方经济的任务。因此,二级指标中必须包含服务地方经济、服务对象满意度的内容。最后,人才培养是地方应用型大学的首要目标,因此,关于人才培养的指标一定不能被忽略。综上,本文将 CD大学对资金使用效果的考核二级指标确定为办学层次和规模,教改、教研和学科建设,教师队伍建设,科研成果,国际合作与交流,办学条件,人才培养,服务地方经济,服务对象满意度。
3. 三级指标。三级指标是对二级指标必要的补充,本文根据学校的战略目标、自身特点和市政府的具体要求以及《CD市项目支出绩效评价指标体系——项目效果指标备选库》,为CD大学科学地设计了三级指标。
(1)资金投入的三级指标。目标设定的三级指标为战略清晰和任务明确。资源配置的三级指标为预算的全面性和预算的准确性。预算的全面性可用预算安排是否体现了市委市政府布置的任务和具体的要求衡量,预算的准确性可以用实际支出金额与预算金额的比例衡量。行政成本的三级指标为“三公”经费控制。
(2)过程管理的三级指标。预算执行的三级指标为预算执行进度和结余结转。根据市政府的要求,应考核CD大学预算执行进度,即在每年6月、9月和12月考核专项资金的执行进度是否达到50%、75%和100%。对结余结转的考核指标为结余总额与预算支出数的比值。这个指标越小,说明CD大学的预算越准确;反之,说明预算的准确性有待提高。CD大学对预算管理的评价指标有管理制度健全性、资金使用合规性、会计核算规范性。对决算管理的考核指标为定性指标,评价标准在于是否按照有关规定公开了相关信息。
(3)资金使用效果的三级指标。这部分评价的重点是CD大学有没有达到地方政府对其的要求,以及有无实现其自身制定的主要战略目标。
CD大学的战略目标之一是提高办学层次、扩大办学规模。目前CD大学主要以本科教育为主,它于近期取得了硕士研究生招生资格,急需扩大研究生招生规模。因此,评价这个目标的指标为新增硕士点个数、在校硕士生人数和在校本科生增长率等。
CD大学战略目标之二是学科优化,市政府对这一方面的要求为“形成一批具有特色和发展潜力的王牌专业”。具体的评价指标可为:省级及以上特色专业个数、省级及以上教学成果奖个数等。
CD大学战略目标之三是建设一支高素质的教师队伍,市政府的相关要求为“打造一支师德高尚、业务精湛的优秀教师队伍”。因此,对这一目标具体的评价指标为:学科带头人人数、硕士生导师人数、高端人才引进数量、省级优秀教学团队个数等。
CD大学战略目标之四是进一步提高科研水平,因此评价指标需要反映学校的科研成果是否达到目标,这一指标可分解为课题立项数(国家级和省级)、省级及以上课题获奖数、高水平论文的发表数(北大核心/CSSCI/SSCI/SCI)、到校科研经费总额(纵向和横向)、重点实验室个数(国家级和省级)等。
CD大学的战略目标之五是提高国际影响力,评价指标需反映出在校留学生人数有没有达到目标、中外联合办学点个数是否达到目标。
CD大学战略目标之六是显著改善办学条件,具体考核指标为新校区建设完成情况、生均教学科研设备价值、新建实习实训基地数、生均图书数等。
此外,CD大学作为地方型应用高校,也必须承担起服务地方经济建设的责任,市政府也要求CD大学为地方经济建设提供必要的支持。因此,评价指标体系中应该包括人才培养、服务地方经济指标。第一,根据《CD市项目支出绩效评价指标体系——项目效果指标备选库》,人才培养方面的评价指标可以设定为毕业率、毕业生就业率、学位授予率、学位授予人数增长率、学生职业资格证书获得率等;第二,服务地方经济指标可以设定为教学科研成果创收服务的经济效益,为社会培训的次数,与社会共建的实训、实践、实习基地数等。
最后,由于CD大学的宗旨是建立高水平的、具有鲜明特色的地方型大学,其在考核指标中应考虑服务对象的满意度,即学生满意度、学生报考率和教师满意度,衡量的依据可以是问卷调查和第三方机构调查的结果。综上所述,CD大学完整的财政支出绩效评价的指标体系和评价标准如表1所示。
(三)指标权重的设计
本文对各个指标赋予了相应的权重。对于一级指标,本文认为在绩效考核指标中资金使用效果非常重要,需要对其赋予较高的权重。资金投入和过程管理的重要程度相当,本文参考了财政部对财政支出绩效评价指标体系的要求和CD市政府对专项资金的管理规定,将资金投入、过程管理和资金使用效果分别赋权30%、30%和40%。
关于二级指标,由于地方应用型高校的首要任务是培养人才,所以本文对人才培养指标赋予最高的权重(10%)。此外,根据学校的战略目标和市政府的要求,对办学层次和规模,教改、科研和学科建设,教师队伍建设,科研成果,办学条件,服务地方经济,分别赋予4%、5%、7%、2%、5%、5%的权重。对国际合作与交流、服务对象满意度都赋予1%的权重。各级指标的具体权重如表2所示。四、结论
地方应用型高校的财政支出绩效评价体系是政府绩效管理的一个重要内容,遗憾的是目前关注地方应用型高校构财政绩效评价体系的研究还远远不够。本文以地方应用型高校CD大学为研究对象,为其构建了一套科学、完整的财政支出绩效评价指标体系。该体系从资金投入、过程管理、资金使用效果三个方面,利用15个二级指标和50个三级指标,对学校的财政支出绩效进行了全面综合的评价。在设计指标体系的过程中,本文紧密结合了该地方高校的中期战略目标,如人才培养、提高办学层次和扩大办学规模、教师队伍建设、办学条件等,并充分考虑了地方政府的要求,使得本文设计的指标体系具有很强的操作性。
目前,我国相当一部分地方院校正面临从中职院校升级为高职院校、从专科院校升级为本科院校、将学院更名为大学的过渡阶段,对这些院校而言,提升办学层次和质量、构建高水平的教师队伍、提高科研水平等是迫切需要解决的问题。因此,本文构建的指标体系也可以为我国地方应用型高校进行财政支出绩效评价提供颇具价值的参考。

主要参考文献:
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