【作 者】
张 岚
【作者单位】
（北京交通大学财务处，北京 100044）
【摘 要】
【摘要】针对目前财政投入科研经费预算编制和执行中存在的预算松弛现象，本文分别从完全契约理论及不完全契约理论的角度，对预算松弛的成因进行了分析，并在此基础上提出了控制策略。分析表明，基于契约理论的角度，科研经费中的预算松弛源于委托代理关系下委托人和代理人之间的信息不对称、利益不一致，以及主管部门有限理性条件下项目负责人的机会主义行为。因此，应从这三个方面着手，通过加强信息沟通、建立有效的绩效评价和奖惩制度以及设计完善的治理机制来控制科研经费管理中的预算松弛。
【关键词】完全契约理论；不完全契约理论；科研经费；预算松弛
目前，我国所有科研经费均实施课题制管理。课题制管理模式要求对科研课题实行全额预算管理，预算贯穿项目的申请、立项、拨款、执行、检查、决算、验收等全部过程，是科研经费管理中的核心问题。然而，随着我国财政投入科研经费在近年来持续大幅增长，相应的管理方式和管理手段还不完全适应，在科研预算的编制和使用中存在着一些不尽如人意的地方。近年来，一些学者从理论角度构建了科研经费全面预算管理体系，但并没有针对具体的问题进行分析并提出对策；另一些学者介绍了国外财政投入科研经费预算管理的方式及其对国内科研经费预算管理的启示，或针对科研经费预算管理中存在的具体问题进行分析并提出对策和建议，但由于缺乏足够的理论支持，建议难免存在一定的主观臆测成分。同时，国内目前有大量学者研究企业预算管理中存在的预算松弛问题，但还没有针对科研经费管理中存在的预算松弛的研究及解决方案。鉴于此，本文从科研合同和科研预算的本质着手，尝试从契约理论的角度分析财政投入科研经费管理中存在的预算松弛问题，并在此基础上提出相应的控制策略。
一、财政投入科研经费管理中的预算松弛
预算松弛源于对企业预算管理问题的研究，关于预算松弛的涵义，学者们有着不同的理解。一些学者从耗用资源的角度出发，将预算松弛定义为完成某项任务的预算超出其实际需要的部分。另一些学者则从业绩评价的角度出发，认为预算松弛是员工在编制预算时低估其产能的部分。Dunk和Nouri（1998）对以上定义进行了综合，将预算松弛定义为完成某项预算任务时，有意低估的收入或产能、高估的成本或资源。此外，预算松弛究竟存在于哪一个环节？大部分学者认为，预算松弛仅存在于预算编制中。然而也有学者指出，预算松弛不仅存在于预算编制阶段，也存在于预算的执行过程中。
就科研经费预算管理来说，科研项目预算的主要内容为支出预算，科研经费管理的核心内容也是支出经费的管理。同时，预算松弛起始于预算的编制，最终体现于预算的执行过程。因此本文认为，科研经费中的预算松弛，是指课题组完成科研任务的预算超出其实际需要的部分，包括预算编制松弛和预算执行松弛。其中，预算编制松弛是指课题组编制的预算大于其实际需要的部分；预算执行松弛则是指课题组在执行预算的过程中，想办法尽量花完预算，而不考虑科研任务本身是否需要。科研经费中的预算执行松弛具体又包括两种情形：一是存在预算编制松弛时，照着预算支出经费尽量花完预算；二是不存在预算编制松弛时，不是想办法尽量提高科研资金的使用效益、降低消耗，而是通过降低科研项目产出的质量来获得较为宽松的预算执行。科研经费中的预算松弛会降低科研资金的配置效率，使预算的控制和评价标准失效，从而导致科研预算的计划、控制和评价功能失调，使预算管理无法发挥其在科研经费管理中应有的作用。
二、基于契约理论的科研经费预算松弛成因
现代经济学认为，所有的市场交易都可以看做一种契约关系。从这个角度来看，科研任务或科研合同本质上也是一种契约关系，作为科研任务书一部分的科研项目预算自然也可以看做一种契约，即科研预算契约。具体说来，科研预算契约的内涵是在科研预算管理过程中，主管部门与项目负责人针对完成科研任务所需投入的资金和耗费的各类资源所达成的契约。既然科研预算本质上是一种契约关系，那么可以从契约理论的角度去分析并解决科研预算管理过程中的种种问题，包括预算松弛问题。
1. 基于完全契约理论的预算松弛成因分析。契约理论在早期主要是完全契约理论，委托代理理论则是其最主要的研究范式。大量的研究表明，基于委托代理关系的信息不对称和利益不一致所产生的道德风险是预算松弛的根源之一。
在科研预算管理过程中，科研项目主管部门和项目负责人之间的关系同样可以看做一种委托代理关系。在预算编制过程中，项目负责人作为代理人掌握着较多的预算信息，包括完成科研任务所需的资金总量、所需的各类资源（包括物力资源和人力资源）的价格和数量等；而主管部门并不完全了解完成科研任务所需的真实成本信息。在这种情况下，项目负责人出于利己主义的动机（如购买一些目前的科研任务不需要的材料、设备，向与该课题无关的人员支付劳务费，乃至从科研经费中支付一些自己的私人消费等），完全可以隐藏部分信息，而编制一个松弛的预算。由此可见，在信息不对称的情况下，隐藏信息的道德风险导致了预算编制松弛。在预算执行过程中，还存在着另一种道德风险，即隐藏行为的道德风险。项目负责人知道自己所负责的科研经费的真正使用情况，包括是否按预算列明的用途和范围使用等，主管部门无法直接观察到项目负责人的行为，包括项目经费是否真正用于这个项目、项目负责人在经费使用中是否存在浪费资金或自利行为等，而只能观察到与其行为相关的结果，即科研预算的执行情况。因此项目负责人可能利用自己的信息优势（隐藏行为）尽量花完预算，或为了能获得一个较为松弛的预算而降低科研项目产出的质量。因此，隐藏行为的道德风险导致了预算执行松弛。
图1反映了基于完全契约理论的预算松弛根源。
科研预算管理过程中的信息不对称和利益不一致导致了预算松弛，而预算松弛又会反过来加剧信息不对称和利益冲突的程度。为了解决这一问题，主管部门一般会委托项目承担单位对科研课题的预算编制和执行情况进行监督管理，并在相关的管理办法中加以规定。但由于主管部门与项目承担单位之间、项目承担单位与负责人之间同样存在着基于委托代理关系的信息不对称和利益不一致，主管部门无法有效地观察到项目承担单位的行为，项目承担单位管理部门也无法有效地监督科研课题的预算编制和执行情况，因此在完全契约条件下，通过契约的设计降低主管部门、项目承担单位管理部门及项目负责人之间信息不对称和利益不一致的程度，并使项目负责人真实传递自己拥有的私人信息，就成为控制预算松弛的有效途径。
2. 基于不完全契约理论的预算松弛成因分析。完全契约理论假定契约双方都能完全理性地预见契约期内可能发生的所有重要事件，契约的缔结以及执行过程是没有成本的。然而在现实中，由于人的有限理性或交易成本的存在，以及外在环境的复杂性和不确定性等因素，使得契约天然是不完全的。不完全契约理论认为，在现实的经济生活中，契约的当事人都是“契约人”，与委托代理理论中“经济人”的假设不同，契约人都是有限理性的，而且具有机会主义倾向。由于机会主义的存在，当那些没有被明确写入契约的事件发生后，契约方就可能在条件允许的情况下利用契约的漏洞从事机会主义行为。
就科研预算管理来说，主管部门主观上追求以较少的科研资金获取较高的科研效益。然而由于科研活动的不确定性和环境的复杂性，主管部门无法获取与科研预算相关的全部信息，也无法预测科研经费使用中的各种情况并针对各种情况在契约中规定相应的对策，因此只能和项目负责人就自己已知的信息签订一项不完全契约。而项目负责人具有契约人普遍具有的机会主义倾向，其有可能利用主管部门的有限理性，不充分揭示与科研预算相关的所有信息，甚至歪曲相关信息，编制对自己有利的预算，这样，预算编制松弛就产生了。科研预算契约签订后，在契约不完全且又无相应治理机制的条件下，项目负责人同样利用主管部门的有限理性制造了预算执行中的机会主义行为，即预算执行松弛。
因此，从不完全契约理论的角度看，预算松弛源于主管部门有限理性条件下项目负责人的机会主义行为。其中，项目负责人事前的机会主义行为导致了预算编制松弛，事后的机会主义行为则导致了预算执行松弛。由于契约的不完全性，契约双方不可能将所有相关的信息写入契约，这就需要通过治理机制的设计来有效抑制项目负责人在科研预算编制和执行过程中可能产生的机会主义行为。
图2反映了基于不完全契约理论的预算松弛根源。
三、科研经费预算松弛的控制策略
国务院《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》（国发［2014］11号）中明确提出，除以定额补助方式资助的项目外，不得在预算申请前先行设置预算控制额度。这种纯粹由项目负责人自行提出预算要求的方式，更可能出现大量的预算松弛。因此，在财政投入科研经费不断增加的情况下，有必要探讨科研预算松弛的控制策略。从契约理论的角度看，信息不对称、利益不一致以及契约不完全条件下项目负责人的机会主义行为是科研经费预算松弛的三大根源，因此可以通过加强信息沟通、建立有效的评价和奖惩制度以及设计完善的治理机制来控制科研经费管理中的预算松弛。
1. 设计有效的信息系统，加强信息沟通。
（1）设计公开透明的科研项目预算信息系统，并向全社会开放服务。为减少预算编制环节的信息不对称，科研主管部门、财政部门应会同有关部门及各项目承担单位联手构建一个统一的科研项目预算信息数据仓库及信息处理平台。数据仓库中应包含科研项目中与预算相关的所有信息以及已立项科研项目的预算信息（包括编制、执行以及决算等）。信息处理平台则能通过数据分析和数据挖掘技术对科研人员录入的相关信息进行分析，并自动将之转换为该项目的预算建议方案。主管部门或专家对预算进行审核评估时，只需在科研预算信息系统中按照项目研究方向或其相关信息进行检索，并在信息处理平台对数据进行分析，就可大致推断出完成某一研究方向的科研项目所需的人员、工作量及所需资源，从而可以减少甚至消除预算编制中的信息不对称。同时，预算方案在最终批复前应在信息系统中向社会公示，通过同行监督减少信息不对称，降低预算编制松弛。
（2）构建基于业务流程的现代会计信息系统，并与科研预算信息系统互联互通。在科研预算执行过程中，会计系统作为记录科研经费使用情况的信息系统，对于保证科研人员按预算使用经费、控制预算松弛具有重要的作用。然而传统的会计系统以会计科目为基础构建，依据会计科目进行信息的采集、存储和报告，在一定程度上与各类科研活动及科研预算信息相分离，无法有效监督科研经费预算执行情况。因此，应构建基于业务流程的现代会计信息系统，并与科研预算信息系统互联互通，使得会计系统能够从科研预算信息系统中采集包含业务流程中所有详细原始数据的相关信息存储于数据库中，同时根据不同用户的需求生成基于会计科目的财务信息、基于预算科目的财务信息以及基于科研活动的财务信息或非财务信息等，并与科研预算信息系统中的本项目其他相关信息及同类项目的相关信息进行比对分析，在此基础上自动得出相应的结论，从而使主管部门、项目承担单位管理部门及相关人员可以随时获取他们赖以进行决策的各项信息，减少预算执行过程中的信息不对称，有效抑制预算执行松弛。
（3）应加强主管部门、项目承担单位及项目负责人之间的信息沟通，包括立项过程中的沟通以及项目执行过程中的沟通。在立项阶段，项目评估及预算评审完成后，主管部门可以指定专门的项目主管根据评审意见与项目负责人就课题内容、经费预算等进行当面沟通商谈，并邀请项目承担单位财务及科研部门参加，以便了解预算编制依据、预算详细内容等。再由项目主管根据沟通结果，按照一定程序进行传达后，由主管部门批复预算。目前美国国家基金会的预算审批即采用这种方法。在项目执行过程中，主管部门可以根据科研预算信息系统及与其互联的会计信息系统随时了解预算执行情况，并根据预算执行情况及其相关信息与项目承担单位及项目负责人进行沟通，同时可根据预算执行信息及沟通结果采取一定的措施，如减少拨款、暂停拨款、收回剩余资金等。通过加强立项阶段和执行过程中的信息沟通，可以减少主管部门与项目负责人之间的信息不对称，在一定程度上抑制预算编制松弛和预算执行松弛。
图3可反映出有效信息系统的构建。
2. 建立有效的预算绩效评价制度，设计最优的奖惩方案。
（1）以相对绩效为基础，设计全面的指标体系，建立有效的绩效评价制度。在绩效评价指标的设计上，可以借鉴企业绩效评价中平衡计分卡的理念，通过综合考虑财务活动与科研活动的平衡、内部成果高低与外部满意的平衡、过去努力与未来成长的平衡，设计一套全面、完整的指标体系，从而改变预算编制和执行脱离科研项目实际需求的情况，将预算管理与科研活动相结合。在评价标准上，可以借鉴企业绩效管理中的标杆法，以相对绩效为基础，采用相对的评价标准。具体可与同一研究方向的类似项目、同一课题类型的类似项目以及科研人员前期参加过的项目进行比较分析并确定评价标准，这样可以促使科研人员以相对改善为基础不断追求科研活动及预算管理中的最优结果。在评价对象上，由于科研活动通常都是以团队为单位进行，因此应同时针对课题组和科研人员个人进行绩效评价，从而促进科研人员在个人努力的基础上，共同提升团队整体绩效，提高科研资金使用效益。
（2）在建立有效的预算绩效评价制度的基础上，设计一套最优的奖惩方案，从而使预算绩效评价落到实处，有效引导和约束科研人员的行为。就预算松弛来说，Weitzman（1976）设计了真实诱导性报酬方案，并通过研究证实这一报酬方案能够诱导预算下级在编制预算时披露真实的预算水平及在预算执行过程中尽最大努力提升业绩，因此在预算上级和预算下级信息不对称的情况下能够有效地抑制预算松弛，这一模型被称为魏茨曼模型。我国学者胡祖光（2007）针对魏茨曼模型可能导致委托人和代理人不断进行动态博弈的弊端，提出了联合确定基数合约的预算报酬模型，从而使得真实诱导性报酬方案能够应用于实际。因此，本文在完善的绩效评价制度的基础上，将联合确定基数法引入科研预算管理，形成一套最优的科研预算奖惩方案，具体过程如下：
在立项阶段，由主管部门提出对各类绩效指标的要求数D，要求数可以采用相对标准为基础确定，同时项目负责人需提出绩效指标的自报数S。然后对绩效指标的要求数与自报数按一定的权数W进行加权平均，得出合同基数C，其中，C=WS+（1-W）D，即为“联合确定基数”。科研项目完成或需要进行绩效评价及奖惩时，首先将实际完成的绩效数A与合同基数进行比较，超过的部分按照一定的系数P1奖励项目负责人，实际完成数未超过合约基数的部分则按照系数P1惩罚项目负责人。与此同时，还需将该项目实际完成的绩效数A与立项时的自报数S进行比较：如果实际完成的绩效超过了自报数，说明项目负责人隐瞒了实际能力，少报了能完成的绩效，导致合同基数偏低，为此要按照事先确定的惩罚系数P2对项目负责人进行惩罚，即“少报受罚”；如果最终实际完成的指标小于自报数，也不予奖励，即“多报不奖”。上述过程可用数学模型表示为：
N=B+P1（A-C）+P2（S-A）
其中：N为项目负责人可以获得的净收益；B为基础绩效奖励。当P1>P2>P1W时，项目负责人在利益驱动下会报出一个他通过努力能够达到的最大绩效数，即使自报数S=A，因为只有这样，他获得的净收益才是最高的。同时，对于费用预算，该方案同样能促使代理人为了追求自己的利益最大化而自动报出一个他能够努力控制住的最低费用水平。因此，在有效的预算绩效评价制度的基础上，将联合确定基数合约用于科研预算编制、绩效评价及奖惩，能够对项目负责人起到有效的约束和激励作用，从而降低预算松弛的程度。
图4为全面的绩效评价制度设计。
3. 设计有效的再协商机制，加强声誉机制建设。从不完全契约理论的角度看，应通过治理机制的设计来应对契约的不完全性，以及由此导致的契约签订和执行过程中的机会主义。这一治理机制包括契约双方对契约条款进行重新协商的再协商机制，以及作为契约自动实施机制的声誉机制。
（1）设计有效的再协商机制，以便能够及时处理未在契约中写明的、未来可能发生的事件。就科研预算管理来说，由于科研项目的周期一般都超过一年，同时科研活动本身也具有很大的不可预测性和不确定性，科研人员不可能在编制预算时预测到所有的科研活动并准确估计可能发生的成本费用。同时，主管部门作为委托方，也不可能针对所有可能发生的事件规定科研人员应当采取的行为及其奖惩措施。在这种情况下，科研任务书一旦签订并经主管部门批复，科研项目拨款数就基本不再变更，这就导致项目负责人在编制预算时夸大可能发生的成本，并在预算执行过程中尽量花完预算。因此，应在建立完善的绩效评价制度的基础上，在科研预算管理中引入再协商机制，预算数不再是一成不变的，而是可以根据时间的延伸、情况的变化及绩效评价的结果进行再协商，并在此基础上进行修改。同时，契约各方所掌握的信息会极大地影响他们对再协商过程的作用，而这一信息分布又受到预算系统、监督控制系统、预算差异分析过程等的影响。因此，包含预算信息系统和会计信息系统在内的信息系统的构建及预算绩效评价的指标和方法对再协商机制的有效性发挥着非常重要的作用。
（2）在有效的再协商机制的基础上，促进契约的自动实施，加强声誉机制建设。部分学者的研究表明，道德意识和声誉的影响会有效地降低预算编制和执行中的松弛行为。然而，声誉机制发生作用并不是无条件的，只有当拥有声誉在未来能够获得的收益超过它的成本时，代理人才会努力建立和维持一个良好的声誉。否则，失去声誉的成本过低，将不能有效抑制代理人的机会主义行为。此外，声誉机制发生作用还需以信息的可观察或可获得为基础。只有代理人的行为或相关信息可以被同行及有关人员观察或获取时，声誉机制才能有效地约束他们的行为。因此，从科研预算管理的角度看，一方面要加强信息系统建设，加强预算及其相关信息的公开性和透明度，保证信息的可获得性；另一方面要加强科研人员信用档案建设，在建立全面绩效评价制度的基础上，建设科研人员信用等级及绩效档案系统，并将该系统面向社会公开服务。主管部门或相关人员可根据科研人员的信用等级及绩效档案对科研人员的科研活动及预算的编制和执行情况进行评价，并将该信誉等级和绩效情况与未来科研项目的立项、预算的确定、经费的使用权限等挂钩。在这种情况下，信誉等级高的科研人员可以获得较高的未来潜在收益，信誉等级低的科研人员则需要付出较高的信用成本，从而使科研人员在声誉机制的约束下按照科研活动的实际需要编制和执行预算，有效减少预算中的机会主义行为。
图5可反映出有效的治理机制的构建。
基于契约理论的角度，以上关于加强财政投入科研经费预算管理的详细策略可用图6表示。
四、结论
财政投入科研经费的预算管理过程是主管部门、项目负责人及项目承担单位之间一系列契约的集合。在信息不对称、利益不一致、契约不完全的情况下，预算松弛是财政投入科研经费预算管理中的一种必然现象。而预算松弛现象的出现和存在，反过来又会加剧信息不对称的程度，使各相关方之间的利益冲突进一步扩大，并助长了项目负责人的机会主义倾向。要解决这一问题，就要从预算松弛的根源着手，在有效的绩效评价制度和奖惩制度的基础上，加强信息系统建设，促进信息公开，通过完善的声誉机制和再协商机制规范科研人员行为，抑制预算管理中的机会主义，从而有效控制预算编制和执行松弛，提高预算管理的科学性和有效性，真正发挥预算在科研经费管理中的计划、控制、评价功能。
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