【作　　者】
王建聪1（博士），许 鑫2

【作者单位】
（1.辽东学院会计学院，辽宁丹东 118001；2.辽宁省东港市长安镇政府，辽宁丹东 118300）

【摘　　要】
      【摘要】农村社会救助是我国农村社会保障体系的重要组成部分，一直以来，我国农村社会救助落后于城市，存在着覆盖面不足、保障标准偏低、区域发展不平衡等问题。公共财政是农村社会救助的主要供给者，完善农村社会救助，公共财政理应担当重要责任。本文主要分析了我国农村社会救助现状及存在的问题，并针对上述问题的财政致因提出了公共财政支持农村社会救助的对策。
【关键词】公共财政；农村；社会救助一、引言
社会救助与国家财政关系密切，社会救助可以理解为国家依靠财力对公民基本生存权的保障。我国是农业大国，农村居民占全国人口的50%以上，农村社会救助是我国社会保障体系的重要组成部分。建立适应我国社会主义新农村建设时期需要的、完善的农村社会救助体系已经成为保障农民生活、维护农村稳定、促进农业发展和提高社会整体消费需求的重要战略任务。
虽然近年我国农村社会救助发展较快，但其覆盖面、保障水平仍然偏低，城乡差距逐渐拉大，农村社会救助还远远不能满足现实的需求，社会救助作为民生安全网和社会稳定器的作用未能得以充分发挥。无论是从国家公共财政的责任范围、社会公平与正义角度出发，还是从贫困的形成原因或经济发展角度出发，依靠公共财政支持建立规范的农村社会救助体系势在必行。
二、公共财政与社会救助
公共财政是以满足社会公共需要为目标，为政府提供公共产品和公共服务承担支出成本的资源配置方式和财政管理模式。公共产品具有非排他性和非竞争性。而社会救助具有非排他性，但不具有非竞争性，因此社会救助是准公共产品。社会救助制度作为政府向社会提供的制度性公共产品，在财政学意义上是一种以政府为主体参与社会资源再分配的行为，属于财政分配范畴，是政府财政分配活动的重要内容。公共财政与社会救助关系紧密，主要体现在以下几个方面：
第一，社会救助是公共财政服务的基本领域。公共财政的目标是解决市场经济体制之下的政府财政职能的定位问题，即在全社会资源配置的根本问题上，坚持以市场失灵为标准，凡市场机制能有效作用的，公共财政不应介入，凡市场机制不能有效作用的，公共财政应积极发挥其作用。而社会救助，作为政府向社会提供的制度性公共产品，其供给是市场机制有效发挥所必备的外部条件，即是市场机制不能有效提供的“失灵领域”。因此社会救助作为公共产品，是政府的责任和义务，无论是资金的筹集、使用还是监管，公共财政始终在社会救助领域居于不可替代的主导地位，发挥着重要作用。
第二，公共财政为社会救助制度平稳运行提供物质保障。社会救助制度作为政府社会保障的基础性制度安排，政府财政是其重要的财力支撑。正是有了政府筹集的公共收入，才使得以“收入补充”为手段、以“反贫困”为宗旨的社会救助制度具备了物质基础。
第三，公共财政发展，决定了社会救助制度的完善发展。社会救助制度处于社会保障制度体系中的基础性地位，是维系经济发展与社会稳定不可替代的重要制度安排。随着公共财政的逐步完善和成熟，社会救助制度也必然逐步完善和发展。首先，公共财政支出制度的完善，必然带来社会救助标准的合理提高。其次，公共财政收入制度的完善，必然带来社会救助可用财政实力的弹性增长。最后，公共财政管理体制的完善，必然带来中央财政提高改善公共产品均等化的能力和地方财政提高社会救助支出的科学化和制度化水平。
三、我国农村社会救助制度现状及问题分析
社会救助是指政府利用税收和国民收入再分配功能，通过财政或政策上的支持，提供保证所有居民取得基本的社会救助保障。社会救助是农村居民和城市居民应该同样享有的社会公共服务。然而因为历史原因、自然原因以及制度原因，使得我国农村社会救助制度明显落后于城市。考察我国农村社会救助现状，对于完善我国农村社会救助制度，并最终建立统筹城乡的社会救助制度具有重要的基础性作用。（一）我国农村社会救助状况
1. 农村最低生活保障现状。我国自1994年开始农村最低保障制度的试点工作，以解决农村困难群众的基本生活问题。中共中央国务院《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（中发［2007］1号）提出，要在全国范围建立农村最低生活保障制度。到2007年底，全国31个省（自治区、直辖市）所有涉农县（市、区）都出台了农村最低生活保障政策，普遍建立和实施了农村最低生活保障制度。中央1号文件发出后，我国享有农村低保人数迅速增加，从2006年的1 593.1万人增加到2013年的5 388万人，补助标准和补助水平也逐年上升，农村人均每月最低生活补助标准从2007年的70元提高到2013年的195.2元，农村人均每月最低生活保障补助水平从2007年的38.8元提高到2013年的116元。
然而全国各地的低保补助标准和水平并不平衡，2013年全国农村人均低保补助标准为2 343元/年，在全国31个省市自治区中，除个别发达地区农村人均低保补助标准远远高于全国平均水平，多数地区的农村人均低保补助标准仍然处在平均水平以下，最高的北京、上海均在每年6 000元以上，而低于全国平均水平的省、直辖市、自治区中的河南、新疆、四川、贵州等地区农村人均低保补助标准均在1 900元以下（见下图）。
即使是各省市自治区内的各区县农村人均低保补助标准也不尽相同。以辽宁省为例，2013年全省各区县农村人均低保标准最高的前三个区县为大连市花园口经济区、保税区和长兴岛临港工业区，人均低保补助标准均在每年6 000元以上，而全省各区县中农村人均低保补助标准最低的几个区县，其补助标准仅为每年2 000元左右，可以看出全省农村低保人均最高补助标准与最低补助标准相差两倍。而从全国范围看，各区县农村人均低保补助标准更不均衡。另外，城乡的最低生活保障标准也有一定的差距，我国城乡居民最低生活保障平均标准的差距始终在一倍以上，并且呈现逐年加大的趋势。
2. 农村五保供养现状。新中国成立后，我国逐步对农村“三无”人员实行五保供养政策。1953年，《农村灾荒救济粮款发放使用办法》由中央人民政府内务部制定出台，我国就开始供养农村没有劳动能力、没有依靠的、孤老幼残等五保对象。从1994年国务院颁布的《农村五保供养工作条例》和民政部发布的《敬老院管理暂行办法》起，通过法规的形式明确规定了五保供养的性质、对象、内容和形式等，并进一步加强了农村敬老院的建设，五保政策一直坚持至今。目前，我国对农村五保供养的内容具体包括：粮油、副食品和生活燃料，服装、被褥等生活用品和零用钱、住房、疾病治疗、生活照料、义务教育所需费用和丧葬事宜等。供养方式包括集中供养和分散供养。
截至2013年底，我国农村共有五保对象537.2万人，2013年全国各级财政共支出农村五保供养资金172.3亿元，比上年增长18.9％。其中：农村五保集中供养183.5万人，集中供养年平均标准为4 685元/人，农村五保分散供养353.8万人，分散供养年平均标准为3 499元/人。自2006年开始，为了改善农村五保对象集中供养条件，民政部在全国范围内组织实施了“农村五保供养服务设施建设霞光计划”，我国农村敬老院的数量从2006年起持续增加，床位数以每年约20%的速度增长，随着床位的增长而越来越多的农村居民得到农村敬老院的收养，集中供养率由2005年的18%提高到31%。我国农村五保供养的资金由地方政府财政支出，有农村集体经营等收入的地方，可以从农村集体经营等收入中安排资金，用于补助和改善农村五保供养对象的生活。中央财政对财政困难地区的农村五保供养，给予适当的资金补助。
3. 农村医疗救助现状。我国农村医疗救助对患重大疾病农村特困居民实行现金救助的救济制度，包括农村民政部门医疗救助和资助参加新型农村合作医疗。民政部门医疗救助是对因患重大疾病，无力承担高额医疗费用的贫困居民进行医疗救助，资助他们参加新型农村合作医疗，并对农村五保户、最低生活保障对象参加新型农村合作医疗给予资金补助，帮助贫困居民参加新型农村合作医疗，使更多农村居民参合。
截至2012年，民政部门累计救助农村居民5 974.2万人次，其中资助参加新型农村合作医疗人数为4 490.4万人，人均资助参加新型农村合作医疗支出为57.5元；直接救助农村居民1 483.8万人次，人均支出为721.7元，全年农村医疗救助支出为132.9亿元，增长速度超过10%。
（二）我国农村社会救助制度存在的问题
1. 农村社会救助整体水平偏低。
第一，农村社会救助的覆盖面不足。我国农村人口巨大，发展较为落后，尽管近些年来，我国大力推进农村社会救助工作，但目前仍有超过三分之一的农村贫困人口无法得到有效的社会救助。2010年以前，我国扶贫标准为 274元，远远低于国际贫困线的最低贫困人口标准，过低的扶贫标准无疑将很多贫困人口挡在了救济政策之外。自2011年，我国将扶贫标准提高至2 300元后，我国农村贫困人口数量迅速从2010年的2 688万人升至2011年的12 238万人，占农村总人口的13.4%，到2013年止，我国农村贫困人口数量下降至8 249万人，但与被纳入农村最低生活保障的人口数量5 388万人相比，仍有近三千万农村贫困人口没有被纳入农村社会救助范围，尚未做到社会救济政策对农村贫困人口的全覆盖。
第二，农村社会救助的保障标准偏低。一方面，我国农村最低生活保障补助总体水平偏低，无法满足现实需要，被纳入农村最低生活保障的贫困人口中仍有很大一部分的实际生活困难没有得到根本解决。尽管我国农村最低生活保障补助标准从2007年的人均每月70元，提高到2013年人均每月195.2元，年均增长速度达到29.8%，但是如果考虑物价因素，则增长幅度并不明显（2007 ~ 2013年期间农村居民年消费价格指数均在108以上）。这一补助标准也难以满足现实的需要。以2013年为例，我国农村享受最低生活保障的贫困人口人均低保标准为每人每年2 343元，而我国农村人均生活消费支出为每人每年6 625.5元，收支水平相差近两倍。另一方面，我国农村五保供养存在五保内容难落实以及集中供养难等问题。截至2013年底，我国基本上实现了对农村五保对象的应保尽保，其中集中供养率由2005年的18%提高到现在的34%。尽管集中供养率提高幅度较大，但与日益庞大的实际需求相比，农村五保供养仍然存在供养设施与服务能力不足的问题。另外，供养标准低、工作力量薄弱等也是农村五保当前存在的无法跨越的难题之一。
2. 农村社会救助区域发展不平衡。农村社会救助区域发展不平衡，以农村最低生活保障为例，我国农村最低生活保障标准和补助水平因区域不同，存在着比较大的差异。总体来说，中西部地区农村最低生活保障标准和补助水平普遍低于东部沿海发达地区。以2013年为例，位居全国农村最低生活保障补助标准前五位的北京、上海、天津、江苏、浙江均位于东部发达地区，而位列全国后五位的河南、新疆、西藏、四川和贵州，除河南属中部外，其余都是中西部地区。另外，农村五保供养、特困户定期救助水平同样因区域不同而有着较明显的差距。
3. 农村社会救助基层工作力量薄弱，操作不规范。
第一，农村社会救助基层工作力量薄弱。我国农村人口众多，发展相对落后，贫困人口众多，这造成了我国农村最低生活保障工作的面广量大、程序复杂，对低保对象进行收入核算、审批、年度复审和动态管理工作繁重，需要专门的机构和管理人员来组织实施。而我国目前大多数县（市、区）的民政局都没有从事低保工作的专职人员，基层低保工作往往是由乡镇民政助理员和村干部完成，缺乏专业性，加上农村基层工作设备缺乏、经费不足等等，都限制了农村低保工作的有效开展。
第二，农村社会救助具体业务操作不规范。主要体现在两个方面：一方面，农村社会救助对象的甄别缺乏统一认同的标准，如何在众多的贫困人口中确定最需要救助的对象，是决定我国农村社会救助工作有效实施的关键之一，也是工作具体操作中的难点。另一方面，农村社会救助制度缺乏道德风险防范措施。社会救助是一项无偿援助，因而会存在道德风险问题和诚信问题，要保证救助资金和物品能够真正补贴或援助那些最困难、最需要帮助的人群，就必须有相关的一些道德风险防范措施，以免因为诚信缺失而导致救助资金和物品没有有效地帮助最困难、最需要帮助的人群。
4. 农村社会救助项目单一、缺乏专项救助。社会救助体系包括各项具体救助制度，但由于我国各项农村社会救助是在试点推行中逐步发展起来的，农村整个救助体系不够完善，农村社会救助项目单一、缺乏专项救助制度等问题比较突出。又由于我国现行的农村社会救助制度所保障的重点是满足农村贫困人口的最低生活需求和使他们摆脱贫困生活的能力，而在专项救助方面做得很不够。现实情况是我国农村贫困居民的贫困原因多种多样，如因病、因残、因子女教育等而陷入贫困的居民越来越多，因此相应的专项救助会更有效地解决贫困人口的困难局面。目前，虽然我国有部分地区开始试行医疗救助、教育救助、住房救助等专项救助，但因为缺乏合理的制度设计，救助没有对准其致贫原因，导致收效甚微。
四、农村社会救助制度存在问题的财政致因分析
（一）农村社会救济供给中公共财政责任的缺位
尽管近些年来我国农村社会救助体系在不断完善建设中，公共财政所承担的责任在广度和深度上都有所改善，为农村社会救助制度的平稳运行提供了财政资金保障。但是，从目前我国农村社会救助的需求与供给的现状来看，我国政府公共财政在满足农村社会救助的需求上仍存在不少薄弱环节，这是造成我国农村社会救助供给不足的重要原因之一。具体体现为：
第一，公共财政对农村社会救助保障范围不足。我国经济发展走“农业支持工业，工业反哺农业”的路线，因此农业和农村发展远落后于工业和城市发展，仍有大量农村人口还没有摆脱贫困，需要救助的贫困人口众多。然而如前所述，目前农村社会救助缺乏制度性、稳定性、供给十分不足，部分农村居民的社会救助权利没有得到保障，一些需要救助的农村居民并没有得到救助；而即便得到救助的农村居民救助力度也不足，无法达到帮助困难居民脱离困境的目的，这其中政府预算资金相对不足，财政支出结构的公共性不强才是根本原因。
第二，公共财政对农村社会救助的资金保障不平衡。由于公共财政安排的社会救助的财政资金相对不足，加上社会救助资源在全国范围内存在配置不对称，造成农村社会救助的资金保障总体不足，并且相对低于城市社会救助资金保障水平，这使得我国城乡社会救助制度出现“二元化”现象，结果是农村社会救助水平普遍低于城市社会救助水平。另外，各地区的农村社会救助标准也不平衡。主要是由于不同救助项目的资金保障程度也不同，以致各地社会救助的各项标准也有所不同。
（二）农村社会救助体系中公共财政投入不足
随着我国各项社会救助制度的不断完善以及政府对农村社会救助的投入逐年增加，我国农村救助范围不断拓展、救助标准不断提高，农村社会救助水平逐步提高。但是从需求的角度看，我国公共财政的投入还难以满足我国农村社会救助制度不断扩展救助覆盖面、提高救助标准对资金的需求，农村社会救助中公共财政的相对投入还显得不够充分。具体体现为：一是农村社会救助标准与救助对象维持基本的生活需要存在巨大差距；二是农村社会救助在公共财政投入社会保障领域资金总额中份额偏低；三是公共财政对农村社会救助投入与经济总量和政府财力之间缺乏内在稳定的增长关系。
（三）农村社会救助体系中的公共财政体制缺陷
1. 政府间农村社会救助的财政负担划分不规范。为落实政府对农村社会救助的公共财政责任，我国采取了责任分解、分级负担的做法。然而在实际操作中却存在各级政府负担划分不规范、权责不明的问题。中央与地方财政之间、地方政府各级财政之间分担原则、测算方法、分担比例缺乏法定和科学的比例设定，导致中央与地方政府，以及地方各级政府之间推卸责任。
2. 农村社会救助的财政转移支付不规范。从实践看，我国农村社会救助的财政转移支付存在两个主要问题：第一，转移支付缺乏一套严格和规范的制度设计和执行标准。一方面是中央财政没有做出合理和适量的财力转移，转移支付不全面、结构不合理，而农村最低生活保障制度等方面非常需要中央财力的适当补助；另一方面是现行的转移支付办法过度重视区域性经济发展不平衡。第二，转移支付的流程环节较多，资金衔接不够通畅。救助金不能按时的情况时常发生。究其原因在于实际发放的资金与上级财政的补助资金不能同步进行、各级政府预算报送批准存在时差、拨付资金环节众多、普遍造成地方尤其是困难地区财政疲于调度和垫付。
五、公共财政支持农村社会救助的对策建议
（一）强化公共财政责任，保障救助资金供给
1. 加大公共财政投入力度。一方面从财政收入的角度看，中央政府的财政收入数倍于地方政府，相应的，在承担社会救助责任方面中央政府也理应成为整个国家财政供给的主体。另一方面从救助的责任主体看，政府责无旁贷地处在了社会救助的主导位置，必须将作为救助政策实施基础的救助资金带有法制和强制色彩地列入财政预算，对于社会财富进行二次分配。
2. 增强基层财政综合实力。一方面，要加大财政转移支付力度，促进农村区域协调发展。我国地域辽阔，各地经济发展水平存在较大差异，地区之间财力存在较严重的不平衡性，需要通过财政转移支付来实现地方财力的均衡，创造农村公共产品和基本公共服务的均等化条件。为确保农村社会救助在内的农村公共产品的必要供给，农村基层政府财权和事权相对称就成了首要的前提，因此中央和省级政府要继续加大对乡镇财政的转移支付力度。另一方面，要加快农村经济发展，增强乡镇财政综合实力。乡镇财政是增强农村公共产品供给的关键主体。要提高公共产品的供给能力，主要依靠乡镇财政实力的增强。关键点是：一要加强农业基础设施建设，改善农业生产条件，提高综合生产能力，增加农民收入；二要积极推进城镇化建设，加快农村剩余劳动力多渠道转移，扩大农村就业和增收空间，搞活农村经济；三要完善现行政策体制，适应农村发展需要，增强农业的“造血能力”即创税能力，实现乡镇财政收入不断增长。
3. 完善社会募捐机制。目前，社会募捐机制主要包括社会慈善捐赠和福利彩票募集。一是持续发展慈善事业，创新募捐形式，增强募捐能力。加大协调力度，进一步建立健全慈善工作机制，开展形式多样的慈善捐赠活动，开发多种慈善救助项目，增强救助能力。同时要变被动为主动，在接收社会捐赠的同时积极做好劝捐工作。二是提高善款使用透明度，使捐赠者捐得舒心，捐得放心。坚持统筹规划、突出重点、突出效果、逐步扩大救助范围，提高救助水平。要规范使用善款，紧紧围绕困难群体的迫切需求，科学设立慈善救助项目，把有限的资金用在刀刃上，实现慈善救助的最优化、最大化。三是福利彩票是募集社会救助资金的有效途径，要继续扩大发行，使其完善成为规范化、经常化和制度化的募集方式。
（二）农村社会救助制度的优化建设
第一，在准确界定农村最低生活保障对象、合理确定农村最低生活保障标准的基础之上，建立农村最低生活保障制度的资金筹措机制和管理机制。确定合理的保障对象和保障标准，是有效发挥最低社会保障制度救助作用的基础。确定保障对象既要达到保障贫困居民基本生活标准又不至于“养懒汉”的效果。而低保补偿标准的制度除了要与各地经济发展水平和财政承受能力相适应，同时还应与城市低保标准有所衔接。
另外，农村最低生活保障制度的核心问题是资金。目前，我国农村低保保障资金一般是由地方财政和乡镇、村民委员会及集体经济共同负担的。实行农村税费改革后，乡镇财政税收入大量减少，导致农村社会最低保障资金筹措遇到了困难。而对于经济落后地区的农村地区，地方财政薄弱，贫困人口众多，救济覆盖面广，所需资金量大，乡镇财政负担沉重，以致一些乡镇负担的保障金最终难以落实。因此，完全由地方财政来负责资金筹集，难以满足农村最低生活保障的资金需求，中央财政应该加大投入，在其中发挥更大的作用。在农村最低生活保障制度的资金筹措机制建设中，应该根据各地经济的发展情况，合理确定各级政府的分担比例，并尽可能减少乡镇和县一级的负担，相应扩大市级、省级和中央一级的负担。在县级以上政府可以适时地建立调剂资金制度，并向经济落后、财力不足、救济对象众多的地方倾斜。还可以通过建立农村最低生活保障基金会的办法和征收统一的社会保障税来筹集农村最低生活保障资金。
第二，完善农村五保制度。首先，合理选择农村五保供养方式。选择“五保户”供养方式的关键是地方政府的经济承受能力问题，各地应该根据地区的经济社会发展情况，合理搭配供养资源，制定适合的集中供养比例。五保供养的公共服务、高标准和广覆盖无疑需要丰厚的财力支撑，所以各地要根据自身经济发展水平来慎重选择集中供养和分散供养的最优结合方式和资源配置，但不能忽略财政承受能力而盲目追求高水平的集中供养率。其次，加大财政投入力度，建立稳定的农村五保供养资金筹集渠道。五保供养制度作为一项国家社会保障制度，政府责无旁贷地成为五保供养的管理主体和经费统筹主体。我国农村五保供养资金渠道主要由财政保障，即主要从上级财政转移支付和地方各级财政预算中安排。另外，中央行政权力可适当下放，鼓励有条件的地方行政自治。地方政府可根据不同地区的农村发展情况和农民生活水平等现实情况征收必要的费用，用于特殊保障项目。最后，进一步拓宽资金来源渠道，完善经费保障机制，把五保供养问题纳入整个社会保障体系，通盘考虑、统筹安排、多渠道筹资解决五保供养问题。
第三，完善对农村的专项救助制度。专项救助和基本生活救助是针对不同的贫困状况实施救助，彼此是互相补充的关系。要区别贫困者的不同致贫原因，以确定他们的不同需求。我国应该在发展农村生活救助的同时，使其他专项救助得以完善，特别是医疗救助、教育救助和住房救助等。专项救助不同于生活救助，以医疗救助为例，需要专业的医疗人员、医疗设备，需要专业化的救助队伍。因此，对于专项救助，政府应该发挥其主导作用，转移部分城市资源到农村，引导、动员各种资源加入专项救助中，以满足农村贫困居民摆脱贫苦状态的需求。
（三）激活社会力量，拓展农村社会救助渠道，建立多层次农村社会救助体系
基于我国国情，只依靠政府力量来解决贫困问题是不现实的，必须激活社会力量，拓展农村社会救助渠道，这样才能很好地缓解贫困难题。
第一，鼓励社会捐赠活动，促进其有序发展。捐赠活动是社会成员直接参与扶贫济困的常见形式，是募集社会救助资金的重要渠道。但由于一些捐助活动具有临时突击性和行政指令性的特点，容易引起捐助者的逆反心理，影响社会募捐的信誉，效果并不好。因此，要进一步规范社会捐助行为，真正将社会捐助活动纳入法制化、规范化轨道，使之成为政府救济行为的有力补充。
第二，加强社会帮扶力度。采取政府组织，社会公众参与的模式帮扶贫困家庭发展生产，摆脱贫困。大力培育、发展社会救助性民间组织，也是广拓救助渠道的重要举措。要营造社会氛围，倡导爱心传递，举办各种类型的慈善会、福利会和基金会，号召和带动更多的爱心人士加入到关注和帮助社会救助事业中来，共同承担起救助贫困群体的社会责任。
（四）建设统筹城乡的社会救助制度
建立统筹城乡的社会救助制度的法理基础来源于我国宪法，即城乡居民法律地位平等。面临着同样的贫困形成原因和生活困境，无论是城乡贫困者，在本质上具有同一性，与职业特征差异没有联系，这是由社会救助纯粹的单向资源传递所决定的。
我国城乡二元化的社会、经济政策性差异形成了二元化的社会结构，而城乡差异的拉大，会造成社会矛盾和冲突；城乡之间的制度性差异或歧视会强化城乡之间的对立，激化社会矛盾。因此，缩小城乡差距、促进城乡融合是我国经济社会和谐发展的必然趋势。建立统筹城乡的社会救助制度会产生城乡融合的制度效应，从而起到促进城乡居民心理融合的重要作用。
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【基金项目】辽宁省社会科学基金项目（项目编号：L12BSH009）；辽宁省教育厅项目（项目编号：W2013299）；辽东学院博士科研启动基金人文社科研究项目