2013年 第 18 期
总第 670 期
财会月刊(下)
改革与发展
县域慈善组织内部控制制度建设思考

作  者
姚 莉 黄诗鹭

作者单位
(苏州市职业大学商学院 江苏苏州 215000 德勤华永会计事务所南京分所 南京 210000)

摘  要

【摘要】 慈善组织作为公益性非营利组织,在弥补政府和市场缺陷、构建和谐社会,救助弱势群体方面发挥了重要作用。然而县域慈善组织由于内部控制不健全、管理不规范,一定程度上造成了其公众信任危机,严重阻碍了慈善事业的健康发展。本文以苏南A、B两县级市的慈善组织为例,分析其内部控制存在的问题,并借鉴ERM 框架提出了相应的完善建议。
【关键词】 县域慈善组织   内部控制   苏南两市

一、研究背景
1. 内部控制对县域慈善组织发展的重要意义。伴随着我国慈善事业的快速发展,一些影响和制约慈善组织发展的问题开始出现:慈善组织内部管理不规范,专款未专用,单位、个人擅自向社会募集财产的现象时有发生,个别地方甚至出现骗捐的违法行为。这些问题的出现严重影响了慈善组织的社会公信力,不利于其长远健康发展。根据有关资料显示,这些问题主要集中在市县、乡镇一级的慈善机构中,基层慈善组织内部控制不健全,管理不规范是导致这些问题的内在原因。因此,慈善组织建立完善内部控制制度是摆脱困境的一个有效途径,也是组织经营成败的一个关键。
2. 苏南县域慈善组织内部控制的示范意义与研究价值。江苏省分苏南、苏中、苏北三部分。苏南即江苏省南部,包括江苏的苏州、无锡、常州、南京、镇江五市。它是一个地理概念,也是一个经济区域,并且由于创立经济社会发展的范例和经验而受到瞩目。苏南是江苏最大的“优势板块”,也是最快的增长极。根据2009年7月公布的《第九届全国县域经济基本竞争力与科学发展评价报告》,该区域的江阴、昆山、张家港、常熟并列全国县域百强县(市)第一名,吴江位列第二,太仓位列第四,宜兴名列第六,充分印证了苏南地区县域经济发展水平在全国的领先地位。苏南县域经济的快速发展为县域慈善组织的建立与发展提供了有利的经济基础,再加上政府的大力推动,苏南慈善组织的发展走在全国前列。
通过实地调研苏南县域慈善组织内部控制发展情况,不仅能推广其成功经验,还能发现其内部控制中存在的问题与不足,最终借鉴ERM框架进行剖析并提出相应的建设性建议,不仅能为苏南县域慈善组织内部控制的建立健全提供“智力支持”,也能为全国县域慈善组织内部控制的发展提供借鉴和参考,具有极高的研究价值。
由于县域慈善组织中慈善总会占据了绝大部分的慈善资源,因此本次调研主要对象为慈善总会(也称慈善会),本文研究对象也主要是慈善总会,以下不再作特别说明。
二、苏南县域慈善组织发展现状
调研对象A市为隶属苏州的县级市,该市慈善事业发展在苏南属中等水平;B市为隶属无锡的县级市,多年来慈善捐赠总额位居江苏省前列。A、B同时名列全国经济百强县(市)前十,其中A略比B靠前。苏南诸县市地理位置相连、经济发展水平较高、慈善事业发展条件相当、慈善组织发展方式相近且经常开展工作交流,故A、B两市能基本代表苏南县域慈善组织的发展水平。
调研期间,笔者走访了A市民政局(含A市慈善会)、A市审计局、A市红十字会,B市民政局(含B市慈善总会)、B市审计局等机构,与上述单位的主要负责人总计召开5场座谈会,听取上述单位领导关于当地慈善组织发展及慈善资金募集、管理、使用及审计的介绍,采集相关数据和资料,并就如何完善慈善组织内部控制与其进行了探讨。现将苏南县域慈善组织发展的基本情况总结如下:
1. 慈善法规、地方政策。现阶段,有关慈善事业的法律法规主要有《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《基金会管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《信托法》、《民办教育促进法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》等法律,以及财政部、民政部、国家税务总局、审计局等部门制定的有关规章中各有部分条款涉及慈善相关内容。江苏省慈善组织还需依据《江苏省慈善事业促进条例》开展活动。省内不同地区政府部门还根据本地区慈善组织发展需要,纷纷出台一系列政府意见:A市2007年出台《市政府关于加强慈善资金使用管理的意见》,2008年出台《市政府办公室转发慈善会关于做好2008年慈善工作意见的通知》,2009年出台《市政府办公室关于进一步加强慈善资金使用管理的意见》;B市2008年也出台了《关于进一步加快发展慈善事业的意见》。
2. 慈善组织基本情况。根据民政部门登记情况,苏南县域地区现在主要存在的慈善机构为当地慈善(总)会和红十字会,其中慈善(总)会的登记管理机关和业务主管单位都为当地民政局,其高层管理人员均由政府部门在职或者退休干部担任并由民政局负责其具体运营,红十字会的登记管理机关也为民政局,业务主管单位为卫生局,一般具备专职人员,独立运营。另外,苏南部分地区还存在部分私募基金从事慈善活动,但政策性门槛过高,都未在相关部门进行注册。
3. 慈善组织章程、内部制度。根据A、B两市调研情况,慈善组织都具有自己的章程,也建立了一定的内部规章制度。A、B两市的慈善总会章程都由总则、业务范围、会员、组织机构、资产管理使用准则、章程修改程序、终止程序及终止后的财务处理、附则等八部分组成。需要指出的是,两市慈善总会章程既带共性,也具有一定的地域特征,突出表现在章程的业务范围和组织机构上,使章程的指导性和实用性更强。
4. 慈善资金募集、使用、结余情况。根据《A 市审计局关于2005年至2007年度慈善资金财务收支及慈善物资捐助管理情况审计结果的公告》,A市慈善总会2005年至2007年慈善资金收入总额2 208.24万元,其中2006年、2007年两次大型慈善捐款活动募集1 651.36万元,扶贫捐款收入196.13万元,捐一日工资收入124.32万元,定向捐赠收入150万元,其他捐赠收入25.69万元,利息收入57.74万元,财政补助收入3万元。2005年至2007年慈善资金支出总额732.33万元,其中慈善救助公益性支出568.3万元,上交苏州慈善总会142万元,管理经费支出7.92万元,其他支出14.11万元。2005年初慈善资金结余1 014.63万元,至2007年底慈善资金结余2 490.29万元,其中市慈善总会1 819.24万元,市接受救灾捐赠专户347.41万元,市救难基金323.64万元。
根据《B市慈善会2008年度慈善基金审计结果公告》,2008年度,市慈善会包括所属分会慈善基金收入总额5 310.87万元。其中:企业认捐资金2 504万元,“一日捐”捐款757.70万元,单位与个人一次性捐赠1 865.81万元,定向捐赠140.20万元,利息收入43.16万元。2008年度,市慈善会包括所属分会慈善基金支出总额2 501.49万元,其中:助学支出656万元,助医支出523.28万元,助困支出292.54万元,助残支出60.05万元,助老支出796.39万元,应急救助支出50.03万元,定向支出123.20万元。2008年期初结余3 815.01万元,当年收支结余2 809.38万元,期末结余6 624.39万元。
5. 慈善资金审计情况。苏南县域慈善资金的审计责任主要还是集中在政府部门身上,慈善组织定期接受所在地区审计局的年度审计,以及不定期接受民政局内部审计科的抽查审计。A市审计局于2008年开始对该市慈善资金财务收支情况及慈善物资捐助管理情况进行年审,至今已执行两年,累计出具审计意见九条。B市审计局对慈善资金实行年审制,已连续7年对该市慈善基金财务收支情况进行审计。两市的审计报告都分别在各自的审计局网站上发布,揭露、惩治慈善领域的违法乱纪行为,同时也接受着社会民众对慈善资金使用情况的监督。
三、苏南县域慈善组织内部控制存在的问题
1. 组织的规章制度不规范、欠具体,执行效果较差。组织建立规章制度的目的之一就是要堵塞漏洞、防范风险。但苏南县域慈善组织的规章制度普遍不够规范、具体,导致其执行效果比较差。在A市审计局2008年出具的有关当地慈善总会的审计报告中指出,“在延伸审计该组织转拨其他单位专项资金,发现个别拨款未及时按照专项用途使用。”根据对该组织内部控制的分析,笔者认为这主要是由于没有严格的货币资金的收付授权审批制度,资金的使用往往是组织领导说了算,造成有规定用途的资金经常被挪作他用。
在实际调研中,笔者还发现有些组织事项的决定权、审批权、执行权集于一身,重大事项决策的执行程序有一定的随意性;有些组织领导凌驾于规章制度之上,使用例外原则,自行决定慈善资金的流向,挪用专项资金;有些组织资产处理、资金调度和其他重要事项的决策和执行缺乏相互制约和相互监督机制。这些现象的存在造成了民众对慈善总会的不信任,影响了善款的募集。
2. 岗位权责不明确,存在越权行为。目前苏南地区大多数慈善组织规模较小,受政府部门监管,工作人员属于事业编制,人员的调拨由政府人事部门负责。有关国家法律法规,政府部门规范性文件,慈善总会章程中都未对各部门人数做出具体的规定。在实际工作中,政府部门为了节省经费开支,批准给慈善组织的人员编制往往无法满足其实际工作需要。在实地调研中,笔者发现大多数慈善总会在业务繁忙阶段,各部门人员常常“串部门”工作,帮助其他部门人员一起完成工作。笔者认为,这一工作模式极易引发舞弊,这一问题仍需得到有关政府部门的高度重视。
3. 部门人员缺乏专业胜任能力。苏南县域慈善组织的工作人员大多由政府人事部门指派或者干脆由政府部门人员组成,其到岗后由于经费方面的限制员工上岗前也未经过专业的培训,组织也没有具体的职务说明书,因此部门人员普遍缺乏从事慈善事业工作的专业胜任能力。由于员工专业胜任能力的缺乏,给内部控制的正常运作带来了诸多不确定因素,因此导致许多业务无法顺利进行,影响了慈善组织在募集善款、管理善款、使用善款各方面的运作水平。
4. 慈善组织理事会形同虚设。调研对象A市慈善总会截至2007年底慈善资金结余2 490.29万元,B市慈善总会截至2008年底慈善资金结余6 624.39万元,如何保证这些巨额善款不被滥用、发挥其应有的使用价值,很大程度上需要依赖于组织的监督管理部门。
在我国慈善组织机构设置中,理事会是最核心的监督管理部门。苏南县域各慈善组织的章程中都提到了“理事会”这一机构设置,但理事会实际上往往形同虚设。由于慈善组织的官方性质,造成了慈善组织在运作的过程中完全遵循行政事业单位的管理办法,因此组织的决策权一般集中在上级领导手中,缺乏必要的内部监督机制,理事会不能发挥应有的决策作用,使得组织的决策不科学、不及时,影响了救助的效率,损害了慈善组织的公信力。
5. 未设立独立的内部审计机构。通过上文给出的A、B两市慈善资金募集、使用、结余情况,笔者发现两市慈善资金支出额比慈善资金收入额都低于50%,期末总结余数目十分巨大,占到资金收入的一半以上,说明慈善资金未得到充分利用,资金使用效率较低。内部审计的主要内容就是有关组织经营管理的审计,其目标就是帮助组织增加价值和改善组织的运营。而笔者在实际调研中发现,县域慈善组织由于规模较小,可用于管理的经费有限,因此都未设立独立的内部审计部门,而是依靠上级业务主管部门的内部审计机构对其进行不定期审计。因为接受的是不定期审计,所以在资金募集、管理、使用环节出现的问题只能在事后查出,往往给组织的健康发展造成了负面的影响。
四、对我国县域慈善组织内部控制的建议
1. 借鉴企业内控模式,营造良好的控制环境。加强和完善内部控制,应注意内部控制的环境建设,包括经营管理的理念、方式、风格、组织机构、授权和分配责任的方法、人力资源管理政策、外部环境等。只有建立良好的控制环境,才能保证规章制度的有效贯彻,才能真正达到内部控制的目标。笔者认为,虽然COSO报告是适用于企业的,但是慈善组织可借鉴COSO报告中有关企业如何建立控制环境方面的内容,重塑控制环境,具体可从以下几点着手:①慈善组织应根据自身发展需要建立相应的组织结构、规章制度,并采取有效措施确保制度的贯彻执行;②完善发展慈善组织的法律环境;③建立相应的约束激励机制,加强员工的后续教育和训练,确保每一位员工具备相应的专业胜任能力。
2. 增强组织管理人员的风险意识。慈善组织的营运目标并不是追求利润最大化,但在市场经济的环境下,慈善组织也必须和企业一样,要考虑本组织所面临的风险。由于慈善组织本身所具有的民间性、慈善性、志愿性、公益性等特征,其所面临的风险主要包括:未来资金流不确定的风险和资金利用不确定的风险。人是一个企业或组织的行为主体,尤其管理人员更是主体核心,管理人员是否具有较强的风险意识直接关系到组织的长远发展,因此慈善组织的管理人员必须充分认识到以上两方面的风险,采取有效的内部控制措施预防这些风险从而更好地发挥其为社会公众服务的职能。
3. 建立良好的控制活动。慈善组织的控制活动出现在整个组织内的各个阶层与各种职能部门,包括核准、授权、验证、调节、保障资产安全以及职务分工等多种活动。控制活动是针对关键控制点制订的,包括政策和程序两方面要素。由于慈善组织业务活动的特殊性,其关键控制点必然有其特点。笔者认为,慈善组织的业务活动相对于企业和政府部门来说是比较简单的,主要是涉及慈善资金的募集,慈善资金的管理和慈善资金的使用三方面,具体如下图所示。慈善组织应该围绕这三方面的业务活动,将其中风险较大的业务环节作为关键控制点,依据这些关键控制点建立有效的控制活动。

 

4. 建立有效的外部信息沟通体系。一个良好的信息沟通渠道可以使慈善组织及时掌握其运行的状况,也能使捐赠者了解其捐赠款的使用情况。信息沟通主要包括内部沟通和外部沟通,由于目前大多数慈善组织规模较小,机构设置简单,人员较少等原因,组织的内部沟通较为顺畅,而其外部信息沟通却十分有限,因此慈善组织应加强其对外的信息交流。慈善组织的外部信息沟通主要是指其对捐赠者以及社会公众有关捐赠款物使用情况方面的信息沟通。慈善组织可通过“拓宽信息沟通渠道,细化信息沟通内容”来建立有效的外部信息沟通体系,具体来说:在“拓宽信息沟通渠道”方面,慈善组织可通过网络、新闻、广播、报纸、传单等多种媒介发布相关信息;在“细化信息沟通内容”方面,慈善组织可尽量细化披露信息的内容。
5. 加强慈善组织的内部监督。要建立内部控制的自我评估机制。目前我国大多数县域慈善组织规模较小,机构人员设置都较简单,因此有利于自我评估工作的开展。慈善组织的主要负责人可定期组织各部门管理者或全体员工对组织现行的内部控制进行评价,及时了解组织内部哪里存有缺陷以及可能引致的后果,然后共同讨论采取有效行动进一步完善组织的内部控制制度。
此外,要适时开展外部评估。笔者建议可以通过以下两方面开展内部审计工作:一是实行内部审计全外包制度:内部审计全外包是指组织将内部审计职能全部委托给会计师事务所或者其他有能力胜任的机构,主要运用于未设立内部审计职能的中小企业。慈善组织可以借鉴这种模式,聘请社会审计机构或者邀请政府审计部门对其进行内部审计。二是依靠业务主管单位的内部审计部门:由于中国的慈善组织具有“官名二重性”的特点,因此像慈善总会、红十字会等规模较大的慈善组织都有其业务主管单位,即政府部门。组织应充分利用该政府资源,由业务主管单位的内部审计部门对其进行定期的内部审计,从而使其在节约资源的同时也达成了对内部控制进行有效监督的目标。
主要参考文献
1. 李凤鸣.内部控制学.北京:北京大学出版社,2002
2. 章之旺,李东海.县域慈善组织的运行现状与治理:由一个发达地区生发.改革,2010;2
3. 朱海涛.我国政府与非营利组织内部控制制度建设研究.中国管理信息化,2009;16